La valutazione di proporzionalità delle norme sui servizi professionali. Una breve analisi dei primi pareri dell'Antitrust

I poteri di advocacy di cui è stata dotata l’AGCM fin dalla sua istituzione sono andati evolvendosi nel corso degli anni, con un progressivo aumento del numero e della varietà degli strumenti a disposizione dell’Autorità; tale evoluzione è dipesa sia da iniziative del legislatore nazionale, sia da effetti innescati dal recepimento di discipline comunitarie, come nel caso dell’art. 3 del d.lgs. 142/2020, che – recependo le disposizioni della Direttiva UE 2018/958 – ha disposto che i soggetti regolatori, nell’ambito dell’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) degli atti normativi con cui si introducono nuove disposizioni che limitano l’accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio, procedono ad una valutazione di proporzionalità per verificare se una disposizione è giustificata e proporzionata rispetto all’obiettivo che si intende raggiungere. La norma prevede che, prima della definitiva adozione di una disposizione normativa o di un atto amministrativo generale che limita l’accesso ad una professione regolamentata o il suo esercizio, lo schema di provvedimento debba essere trasmesso all’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), affinché esprima con un parere le proprie valutazioni circa gli effetti prodotti sulla concorrenza. In particolare, l’AGCM è chiamata ad evidenziare possibili effetti anticoncorrenziali non proporzionati e non giustificati dal perseguimento di altri obiettivi, quali la tutela di interessi specifici alternativi alla tutela del mercato, suggerendo anche possibili misure alternative con impatto concorrenziale più limitato.

Il primo parere ai sensi di questa normativa è stato rilasciato nel 2021, ma non è stato pubblicato.

Nel corso del 2022 l’AGCM ha rilasciato sette pareri ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. 142/2020, di cui tre ai Ministeri e quattro alle Regioni.

Nel corso del 2023, invece, non è stato pubblicato alcun parere (al 30 giungo 2023).

La tabella 1 dà conto di alcuni elementi che caratterizzano i pareri rilasciati nel corso del 2022.

Tabella 1: pareri ex art. 3 del d.lgs. 142/2020 rilasciati dall’AGCM nel 2022

In un caso, l’Autorità ha rilevato che la nuova regolamentazione settoriale rimuove precedenti vincoli concorrenziali e ha pertanto espresso una valutazione positiva (attività di istruttore professionale di vela); in altri quattro casi, l’Autorità ha ritenuto che la regolamentazione esaminata (che però i pareri non descrivono in dettaglio) non appare idonea a introdurre ingiustificate restrizioni alla concorrenza in quanto le limitazioni previste dalla nuova disciplina sono giustificate da esigenze di tutela della salute dei clienti (attività di tatuatore e piercing), della salute pubblica e dell’ambiente (attività di esperto di risanamento radon) e della pubblica sicurezza (professione di guardia giurata).

Infine, in due pareri aventi entrambi ad oggetto l’attività di guida alpina, indirizzati alle Regioni Lombardia (AS1838) e Liguria (AS1861), l’Autorità ha rilevato alcuni potenziali effetti anticoncorrenziali prodotti dalla nuova disciplina regionale. Questi interventi risultano essere più dettagliati in quanto una parte del parere è dedicato ad una sommaria descrizione della disciplina oggetto di valutazione, mentre la parte finale accoglie i rilievi dell’Autorità e una possibile soluzione regolatoria alternativa.

Nello specifico, le modifiche normative all’esercizio della professione di guida alpina introdotte sia dalla Lombardia (art. 13 della L.R. n. 23/2021) che dalla Liguria (L.R. n. 16/2021) consistono in sostanza nel suddividere il grado di aspirante guida, già individuato dalla normativa statale di riferimento (L. n. 6/1989), in due livelli (aspirante guida di primo e di secondo livello), consentendo all’aspirante guida di primo livello solo le attività meno impegnative, e a quelle di secondo livello tutte le attività dell’aspirante guida ai sensi della normativa nazionale. Secondo la Regione, tale modifica è volta a favorire l’accesso alla professione, al fine di accrescere la sicurezza degli utenti che, potendo contare su un maggior numero di professionisti, evitano di avventurarsi in montagna autonomamente, esponendosi a situazioni di rischio.

Nella seconda parte del parere, l’AGCM rileva, in primo luogo, che, a prescindere dalla circostanza che la disponibilità di un maggior numero di professionisti per le attività in montagna meno rischiose possa in concreto e automaticamente tradursi nel maggior acquisto di servizi professionali da parte degli utenti, (…) la modifica normativa in questione crea una qualifica specifica di aspirante guida che non appare di per sé restrittiva della concorrenza, laddove il relativo corso di formazione sia proporzionato al tipo di attività connessa all’abilitazione richiesta (ed è la stessa disciplina regionale che precisa come l’agevolazione all’accesso alla professione di aspirante guida dovrà avvenire permettendo al candidato di accedere al grado della professione da un livello di partenza verosimilmente compatibile con le capacità acquisite a livello amatoriale).

In secondo luogo, l’Autorità evidenzia come non appaia proporzionata all’obiettivo perseguito la previsione che l’accesso alla formazione per aspirante guida di secondo livello sia subordinata al previo conseguimento dell’abilitazione per aspirante guida di primo livello, in quanto tale previsione (…) esclude la possibilità di accedere direttamente al secondo livello, rendendo più oneroso e lungo il percorso di accesso e crescita professionale, secondo un iter non previsto dal legislatore nazionale.

In sintesi, la normativa regionale rischia di elevare una barriera all’entrata per l’attività di guida alpina allungando i tempi per conseguire l’abilitazione richiesta per lo svolgimento della professione, senza che gli oneri introdotti siano giustificati da esigenze di tutela di altri interessi rilevanti. Ad avviso dell’AGCM, lo stesso obiettivo potrebbe essere raggiunto, ad esempio, anche solo strutturando in maniera adeguata i corsi di formazione per l’accesso diretto al secondo livello, riconoscendo la parte di formazione eventualmente già conseguita per la qualifica di primo livello e, in ogni caso, senza vincolo di subordinazione tra i due livelli.

I pareri rilasciati dall’AGCM rappresentano una sorta di analisi d’impatto della regolazione sulla concorrenza (AIRC), che viene realizzata dall’Autorità che ha fra i propri compiti istituzionali, anche quello di rimuovere le criticità concorrenziali presenti nelle disposizioni e nelle regolazioni già introdotte o in via di introduzione. Sarà a questo punto interessante verificare – in occasione del rilascio dei prossimi dati sul monitoraggio dei propri interventi di advocacy, pubblicati ogni anno dall’Autorità nel mese di dicembre – se le amministrazioni pubbliche che hanno ricevuto il parere si sono conformate ad esso oppure no.