The crisis of confidence in legislation

M. De Benedetto, N. Lupo and N. Rangone (ed.) (2020). The crisis of confidence in legislation, Nomos.

Recensione a cura di Maria Bianca Armiento

È ancora possibile avere fiducia nella legge in quanto tale? Quali sono le ragioni di una sua crisi e quali sono gli strumenti necessari a fronteggiarla? Si tratta di interrogativi oggi particolarmente rilevanti, in un periodo storico profondamente influenzato dalla pandemia di Covid-19. Se da sempre il complesso ciclo della legislazione (che va dalla produzione delle leggi alla loro attuazione) ha creato nei consociati un sentimento di perplessità, un evento così inaspettato e drammatico come la pandemia contribuisce ad esasperare il senso di sfiducia e frustrazione che i cittadini hanno nei confronti della legge e dei legislatori, a causa dell’accumularsi di molteplici prescrizioni, spesso schizofreniche e di difficile interpretazione. Questa crisi sembra peraltro travalicare i confini nazionali, dal momento che in tutto il mondo le misure adottate per fronteggiare il virus vengono spesso percepite come ingiuste, contradditorie e limitative di alcune libertà. 

Il libro The Crisis of Confidence in Legislation curato da Maria De Benedetto, Nicola Lupo e Nicoletta Rangone, che trae origine dall’omonimo convegno tenutosi presso la Biblioteca del Senato il 25 ottobre 2019, è dedicato al tema della fiducia nella legislazione e a una sua possibile ricostituzione. Nei contributi sono molteplici i riferimenti al rapporto tra crisi della legge e crisi pandemica. Significativa, in tal senso, è l’introduzione di Maria De Benedetto che, nel ripercorrere le motivazioni che creano insicurezza e sfiducia nella legge, si interroga sui mezzi e sugli strumenti che possono contribuire a restaurare il senso di fiducia che ormai sembra essersi smarrito durante la pandemia. 

Il volume si divide in quattro parti, ognuna incentrata su un diverso “pilastro”. Nella prima parte del libro, che verte sulla crisi di fiducia come problema di diritto pubblico, la questione è anzitutto affrontata da una prospettiva storica: la crisi risale al periodo che va dalle guerre mondiali alla nascita della Corti costituzionali (Esteve Pardo). Segue un’analisi ispirata ad una prospettiva di diritto amministrativo e regolatorio, che evidenzia il ruolo della classe politica (Urlich Karpen) e la rilevanza degli stessi testi normativi adottati in seno all’Unione europea (Helen Xanthaki). 

Nella seconda parte, sono esaminate le potenzialità degli strumenti di better regulation nell’accrescere il senso di fiducia nella legge. Ciò che emerge è come questi strumenti, se adeguatamente congegnati, siano in grado di creare un processo di produzione delle regole inclusivo e di permettere l’interazione tra cittadini/imprese e regolatori. Divengono così cruciali l’analisi di impatto della regolazione e, al contempo, lo scrutinio del giudice su quest’ultima (Claudio Radaelli e Gaia Taffoni), nonché le consultazioni, soprattutto se arricchite dall’apporto delle scienze comportamentali e di alcune pratiche di legal drafting (Nicoletta Rangone). Per trovare piena attuazione e superare il senso di sfiducia nella legge, tuttavia, gli strumenti di better regulation necessitano dell’azione dei Parlamenti nazionali: questi ultimi devono in ogni caso arricchire le proprie competenze e conoscenze sugli strumenti di better regulation attraverso un dialogo costante con organismi di controllo o autorità indipendenti (Elena Griglio). Da ultimo, di particolare rilievo è la trasparenza del processo regolatorio che permette ai cittadini di prendervi parte e di riacquistare così fiducia nella legislazione (Egle Basyte Ferrari, Eckehard Rosenbaum Giulia Listorti e Nicole Ostlaendr). 

La terza parte del volume è incentrata sul ruolo dei Parlamenti nazionali e delle istituzioni europee nella promozione della fiducia nella legge. Muovendo dunque dal presupposto che i Parlamenti non possono essere più considerati come i primi “produttori” di norme, ma devono convivere con la crescente produzione normativa da parte del Governo, si osserva come questa trasformazione abbia acuito l’instabilità della normazione e l’abbia resa dipendente da slogan politici e dal populismo, più che dalle evidenze empiriche (Nicola Lupo). Sarebbe pertanto necessario, al fine di rafforzare il ruolo dei Parlamenti, istituire canali di comunicazione e partecipazione tra questi ultimi e i cittadini (Giovanni Rizzoni). Non trascurabili sono invece il legame che si instaura tra le aspettative che la società nutre nei confronti del Parlamento e la fiducia nella legislazione (Patricia Popelier), nonché il ruolo delle istituzioni europee per “accorciare le distanze” e promuovere la comunicazione con i cittadini (Manuela Guggeis). 

La quarta ed ultima parte si sofferma sul ruolo dell’attuazione amministrativa delle regole (c.d. enforcement) e su come possa considerarsi anch’essa uno strumento di promozione della fiducia nella legislazione. A tal proposito, la legge stessa può considerarsi un’“istituzione fiduciaria” e la fiducia stessa può costituire il “Fattore X” di tutte le leggi (Wim Voermans). Infine, le modalità con cui le istituzioni pubbliche attuano la legge possono creare sfiducia nei cittadini: pertanto, il modo con cui la regolazione è concepita e attuata è fondamentale sia per ottenere risultati ottimali, sia per mantenere intatta la fiducia nella legislazione (Florentin Blanc).

Il libro si conclude con le riflessioni di Cary Coglianese su come la legge diventi spesso il capro espiatorio per i mali della società. Questi atteggiamenti populistici di “colpevolizzazione” della legge vanno individuati e circoscritti, tramite un lavoro quotidiano che porti all’eccellenza regolatoria.

The Crisis of Confidence in Legislation: Autori e indice del volume