The crisis of confidence in legislation: fiducia, amministrazioni e qualità della regolazione al Senato

di Maria Bianca Armiento

“Senza fiducia non ci si può neanche alzare al mattino dal letto, sosteneva Luhmann, figuriamoci se ci si può attendere che si innalzino i livelli di crescita di un paese. La fiducia non riguarda solo relazioni interpersonali o dinamiche di gruppo ma anche il funzionamento dei mercati e delle istituzioni. (…) Eppure, per quanto possa valere come una manovra di bilancio, il tema della fiducia è pressoché assente dal dibattito pubblico”.

Il foglio, 24 ottobre 2019

Il convegno dal titolo The Crisis of Confidence in Legislation, organizzato venerdì 25 ottobre 2019 presso il Senato della Repubblica, ha inteso colmare questo vuoto.

L’incontro costituisce la Annual Conference della International Association of Legislation (IAL) ed è stato organizzato dai professori Maria De Benedetto (Università di Roma Tre e Istituto Luigi Sturzo), Nicola Lupo (LUISS) e Nicoletta Rangone (Jean Monnet Chair on EU approach to Better Regulation, LUMSA), con il patrocinio del Senato della Repubblica e del Parlamento europeo. Il convegno è stato preceduto dall’assemblea dei soci (presso l’Istituto Sturzo) e da un concerto incentrato su una selezione di arie operistiche interpretate dall’orchestra di Roma Tre presso la Fondazione Primoli.

Nell’ambito del convegno, il tema della crisi della fiducia nella legge è stato affrontato da molteplici prospettive, ciascuna discussa all’interno di un panel,e molti sono stati gli interrogativi sollevati. Tra questi: Perché i cittadini non hanno fiducia nella legge? Con quali strumenti è possibile rafforzare la fiducia nel legislatore e nell’amministrazione? Come possono agire i parlamenti nazionali in tal senso? Qual è il ruolo dell’enforcement?

Hanno portato i loro saluti il Presidente del Consiglio di Stato, Filippo Patroni Griffi, il Presidente dell’Istituto Luigi Sturzo, prof. Nicola Antonetti e il presidente dell’Associazione Italiana dei Professori di Diritto Amministrativo-AIPDA, la prof.ssa Carla Barbati.

La mattinata di lavori si è aperta con il primo panel, intitolato Confidence in legislation as a regulatory (and administrative) problem e presieduto dal prof. Urlich Karpen dell’Università di Amburgo. In tale panel, si è discusso di un problema molto rilevante, ossia quello della sfiducia che i cittadini hanno nella legge, cercando di individuarne le possibili cause.

La prof.ssa Maria De Benedetto (Università di Roma Tre) ha preliminarmente osservato come la “crisi della fiducia nella legge” possa avere un impatto negativo sulla credibilità delle istituzioni e ridurre la compliance dei cittadini. De Benedetto ha indicato alcuni strumenti per far fronte a questa “crisi”, quali ad esempio le analisi di impatto, le valutazioni successive e il ricorso alle scienze cognitive, ma anche una good quality legislation e il suo enforcement.

Il Prof. Jose Esteve Pardo (Università di Barcellona) ha poi evidenziato come il fenomeno abbia radici antiche e molteplici motivi: la legge è spesso il frutto delle maggioranze politiche, oppure si basa su una legittimazione a priori debole o, ancora, è implementata dalla sola amministrazione.

La Prof.ssa Helen Xanthaki (UCL Londra e presidente dello IAL) ha sottolineato come le leggi siano spesso viste dall’esterno come un fenomeno complesso e di difficile comprensione. È necessario pertanto partire da un miglioramento delle tecniche di drafting legislativo, che contribuisca alla produzione di leggi dal linguaggio semplificato e a struttura stratificata, in modo che risultino accessibili ai cittadini, rafforzando la loro partecipazione ai processi decisionali, e sia incrementata la compliance.

L’analisi di alcuni strumenti di better regulation per accrescere la fiducia nella legge è stata oggetto di discussione del secondo panel, dal titolo Improving confidence in legislation via better regulation tools, presieduto dal Prof. Joao Tiago Silveira dell’Università di Lisbona.

A tal proposito, Elena Griglio (Senato della Repubblica) ha evidenziato il ruolo dei parlamenti nazionali nella definizione degli strumenti di better regulation, partendo da alcuni interrogativi: quali sono questi strumenti? Che risultati possono produrre? La funzione dei parlamenti nel delineare questi strumenti è un “prolungamento” della funzione legislativa oppure, piuttosto, espressione di un potere di controllo?

La Prof.ssa Nicoletta Rangone (Università Lumsa) si è soffermata invece sull’importanza delle consultazioni come strumento per incrementare la fiducia di cittadini e imprese. Per svolgere questo ruolo, le tecniche e le domande di consultazione dovrebbero essere scelte e formulate in modo da consentire non solo un coinvolgimento effettivo degli stakeholder rilevanti (compresi, se necessario, individui e associazioni di consumatori), ma anche un apporto utile al processo decisionale, tenendo conto degli ostacoli che possono frapporsi a questi obiettivi, tra i quali il linguaggio poco accessibile e i bias che possono interessare sia i consultati sia i pubblici poteri.

Infine, il Prof. Claudio Radaelli (UCL di Londra) ha analizzato come i procedimenti di consultazione possano variare da Paese a Paese (con specifico riferimento alle consultazioni come mezzo di riduzione della corruzione), illustrando uno studio empirico da lui condotto nel quale sono stati raccolti i dati relativi alle consultazioni dei 28 Stati Membri dell’Unione Europea. Nello studio sono emerse alcune caratteristiche delle consultazioni attuali: innanzitutto, la compresenza di elementi formali e informali all’interno delle procedure nonché il modo, spesso incompleto, in cui queste vengono progettate dal legislatore.

Il Keynote Speech è stato significativamente affidato al Prof. Cary Coglianese, che con il suo lavoro del 2012 (Regulatory Breakdown: the crisis of confidence in U.S. Regulation) ha ispirato il titolo stesso del convegno. Coglianese, con una suggestiva metafora (Law as Scapegoat), ha osservato come le leggi, al pari degli immigrati, siano “accusate” da parte di politici e cittadini di causare gran parte dei problemi della società. Coglianese ha affermato che, anche se le leggi non sono sempre perfette, non possono essere considerate responsabili dei mali che affliggono la collettività e gli studiosi di diritto hanno il compito di difendere la legge da questi attacchi.

La sessione pomeridiana si è aperta con il panel Responsibility of Parliaments in improving confidence in legislation, presieduto dal Prof. Nicola Lupo (LUISS).

Manuela Guggeis (Consiglio Europeo) ha osservato come, nelle istituzioni europee, agli strumenti tradizionali di better regulation (quali, ad esempio, le consultazioni, la trasparenza oppure le analisi di impatto) si affiancano quelli meno noti delle tecniche di drafting dei testi normativi multilingue, al fine di rendere la legge più accessibile a cittadini, imprese e amministrazioni. Inoltre, Guggeis ha posto l’accento sul controllo della legislazione europea da parte dei parlamenti nazionali (tramite, ad esempio, il meccanismo di controllo della sussidiarietà, i pareri motivati o le attività del COSAC).

La relazione della prof.ssa Patricia Popelier (Università di Antwerp) è stata incentrata sul rapporto tra la fiducia nei parlamenti nazionali e le legittime aspettative dei cittadini sulla bontà della produzione normativa. Popelier ha infatti osservato come i parlamenti godano di scarsa fiducia presso i consociati, con ripercussioni anche sulla qualità della legislazione stessa e sulla compliance. È dunque importante che i parlamenti non frustrino le legittime aspettative dei cittadini ed emanino leggi “affidabili”.

Infine, Giovanni Rizzoni (Camera dei Deputati)  ha sottolineato come spesso i cittadini nutrano più fiducia nei politici che nei parlamenti in quanto tali. Questo si verifica perché i parlamenti sono percepiti come soggetti accentratori di conflitti. Allo stesso modo, anche le leggi sono viste come il risultato di un compromesso tra interessi confliggenti. Partendo dalla classificazione di R. Putman che parla di funzione di “bridging” per tutte quelle istituzioni in grado di risolvere i conflitti tra vari gruppi sociali, Rizzoni argomenta che i parlamenti possono svolgere una funzione di questo tipo, se, nel decidere, prendono in considerazione le differenze all’interno della società. Per questo motivo, è necessario ridurre il distacco tra la percezione che i cittadini hanno dei parlamenti e la funzione sociale che questi ultimi svolgono. 

L’ultimo panel,dal titolo Confidence in legislation and enforcement e presieduto dalla prof.ssa Helen Xanthaki, si è aperto con la relazione di Florentin Blanc (OCSE e Banca Mondiale). Blanc ha osservato come spesso i cittadini si sentano minacciati da diversi rischi e pericoli che non sono in grado di controllare. Ispezioni e gli altri strumenti di enforcement permettono ai cittadini di avere fiducia nella legge e di sentirsi al sicuro. Tuttavia, le aspettative irrealistiche riguardo all’effettività di questi strumenti e al loro funzionamento può incrinare la fiducia nella legge. Pertanto, è necessario trovare delle soluzioni a questa mancanza di fiducia, cercando di rendere effettivi questi strumenti.

Il prof. Bernardo Mattarella (LUISS), parlando di “trappola delle leggi”, ha evidenziato una patologia delle democrazie europee, ossia quella per cui le leggi sono spesso iper-dettagliate e invadono il campo d’azione delle pubbliche amministrazioni, che sono di conseguenza paralizzate da questa inflazione normativa. Al contempo, questa comporta per i legislatori una certa difficoltà ad emanare leggi effettive, cosicché la cogenza della legge risulta attenuata.

Infine, il prof. Wim Voermans dell’Università di Leida ha osservato come trust e recognition che i cittadini nutrono nei confronti della legge possano essere considerati come pilastri della legge stessa. Infatti, poiché non esistono mezzi speciali per far sì che i cittadini e le istituzioni obbediscano alla legge, è necessario che quest’ultima sia “credibile” e ispiri fiducia.