LA PARTECIPAZIONE AI PROCEDIMENTI DI REGOLAZIONE E LA MOTIVAZIONE DEI PROVVEDIMENTI DI REGOLAZIONE DELLE AUTORITÀ INDIPENDENTI
La parziale deroga al principio di legalità sostanziale da parte delle leggi di settore che attribuiscono alle Autorità indipendenti ampi poteri amministrativi e regolamentari si giustifica in ragione dell’esigenza di assicurare il perseguimento di fini che la stessa legge predetermina: il particolare tecnicismo del settore impone, infatti, di assegnare alle Autorità il compito di prevedere e adeguare costantemente il contenuto delle regole tecniche all’evoluzione del sistema.
La dequotazione del principio di legalità sostanziale – giustificata dalla valorizzazione degli scopi pubblici da perseguire in particolari settori – impone il rafforzamento del principio di legalità procedimentale che si sostanzia, tra l’altro, nella previsione di rafforzate forme di partecipazione degli operatori del settore al procedimento di formazione degli atti regolamentari.
Gli atti dell’Autorità sono normalmente espressione di valutazioni tecniche e conseguentemente suscettibili di sindacato giurisdizionale, in applicazione di criteri intrinseci al settore che viene in rilievo, esclusivamente nel caso in cui l’Autorità abbia effettuato scelte che si pongono in contrasto con quello che può essere definito principio di ragionevolezza tecnica. Non è sufficiente che la determinazione assunta sia, sul piano del metodo e del procedimento seguito, meramente opinabile. Non è consentito, infatti, al giudice amministrativo – in attuazione del principio costituzionale di separazione dei poteri – sostituire proprie valutazioni a quelle effettuate dall’Autorità. È, pertanto, necessario che le parti interessate deducano l’esistenza di specifiche figure sintomatiche dell’eccesso di potere mediante le quali dimostrare che la determinazione assunta dall’Autorità si pone in contrasto con il suddetto principio di ragionevolezza tecnica.
The partial exception to the principle of substantial legality of sectoral laws, that give broad administrative and regulatory powers to the independent authorities is justified in order to ensure the pursuit of the purposes that the same sectoral laws predetermine. In fact, the special technicality of the sector requires to assign to the authority the task of predicting and constantly to adjust the content of technical regulations to the evolution of the system.
The partial exception to the principle of substantial legality – justified by the enhancement of the public purposes to be pursued in particular sectors – requires the strengthening of the principle of procedural legality, that is embodied in the provision of enhanced forms of participation of operators of the sector in the law-making process.
The regulations of the independent authority are usually expression of technical evaluations and therefore amenable to judicial review, in application of the inherent criteria of the sector, solely in the case that the authority has made choices in contrast with the principle of reasonableness technique. It is not enough that the adopted regulation is in terms of method and procedure merely questionable. In fact, it is not permitted the administrative judge – in the implementation of the constitutional principle of separation of powers – to replace its assessments to those carried out by the authority. It is therefore necessary that stakeholders deduce the existence of specific and symptomatic elements of the excess of power, by which to demonstrate that the adopted regulation by the authority is in contrast with the principle of reasonableness technique.
- Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 maggio 2012, n. 2521, Pres. Severini – Est. Lopilato
Sintesi e massime a cura di Micaela Venticinque
La sentenza riunisce e decide una serie di appelli proposti dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, da una associazione rappresentativa degli operatori del settore e da alcune imprese distributrici avverso quattro sentenze con cui il Tar Lombardia aveva deciso dei ricorsi presentati per l’annullamento di alcune delibere della Autorità medesima relative alle modalità di determinazione delle tariffe dei servizi di distribuzione e misura del gas naturale (Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sez. III, 11 ottobre 2010, n. 6912, n. 6914, n. 6915, n. 6916).
Preliminarmente, il Consiglio di Stato individua i principi generali applicabili ai servizi pubblici a rete e ricorda che al fine di realizzare la completa liberalizzazione di tali settori, tra i quali rientra anche l’attività di distribuzione del gas naturale, è fondamentale il ruolo delle Autorità indipendenti, cui sono attribuite non solo funzioni di attuazione delle misure di liberalizzazione ma anche funzioni di regolazione del comportamento dei soggetti economici che operano nei mercati aperti alla concorrenza.
A tal proposito, il Collegio chiarisce che nei settori liberalizzati la legge attribuisce alle Autorità indipendenti non solo poteri amministrativi individuali ma anche poteri regolamentari, senza tuttavia definirne nel dettaglio i contenuti. In tal modo, si deroga almeno parzialmente al principio di legalità sostanziale.
Tuttavia, secondo un consolidato orientamento del giudice amministrativo, nei settori dell’ordinamento che sono contraddistinti da un’evoluzione tecnica, normativa e di mercato rapida e continua, il legislatore non può dettare una disciplina completa; ciò impone di assegnare alle Autorità indipendenti il compito di prevedere e adeguare costantemente il contenuto delle regole tecniche all’evoluzione del sistema. Il Consiglio di Stato riafferma così la legittimità della teoria dei poteri impliciti, che si giustifica, dunque, in relazione al particolare tecnicismo che caratterizza i settori generalmente regolati dalle Autorità.
Ribadisce il Consiglio di Stato che la “dequotazione” del principio di legalità sostanziale, pur se giustificata dalla valorizzazione degli scopi pubblici da perseguire in particolari settori, impone il rafforzamento del principio di legalità procedimentale che si sostanzia, tra l’altro, nella previsione di rafforzate forme di partecipazione degli operatori del settore al procedimento di formazione degli atti regolamentari.
Quanto agli aspetti relativi all’analisi d’impatto della regolazione, in alcuni passaggi della sentenza il Collegio utilizza a sostegno delle proprie argomentazioni il significativo riferimento alle previsioni della Relazione AIR, di cui la stessa Autorità di regolazione si era servita al fine di sostenere la fondatezza delle proprie censure o delle proprie ragioni.
Sentenze citate: Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2006 , n. 7972.