Rassegna trimestrale n. VIII-1 - Gennaio 2017
Introduzione al n. VIII-1
di Giulio Vesperini e Alessandro Natalini
La Rassegna si apre con un contributo di Micaela Venticinque che analizza le ultime novità nella politica di better regulation europea. La Commissione Europea ha, infatti, recentemente operato un bilancio su quanto realizzato nel corso del 2016 e programmato i suoi interventi per il nuovo anno. Negli ultimi due anni la tendenza è stata quella di concentrare gli interventi in alcune aree di regolazione, evitando di disperdere le energie su un fronte troppo vasto di iniziative. Lo sforzo è stato poi rivolto a far sì che il ricorso all’Analisi di impatto della regolazione – Air non penalizzi la rapidità delle decisioni, rendendo proporzionale la gravosità della strumentazione utilizzata rispetto agli obiettivi perseguiti. Il proposito per il 2017 è di ampliare gli ambiti considerati, puntando principalmente sul programma di revisione della normativa vigente anche in conformità con le indicazioni emerse dalla piattaforma REFIT.
La Commissione intende, peraltro, mantenere ferma la strategia preordinata a rendere meno macchinosa la better regulation, con il ritiro delle proposte obsolete e la presentazione di proposte di ulteriore semplificazione. Intende, inoltre, introdurre un nuovo registro della trasparenza, esteso anche al Consiglio e al Parlamento europeo, e proseguire nell’azione di riduzione degli oneri amministrativi, predisponendo un rapporto annuale sul tema da sottoporre al Parlamento. Intende, infine, rafforzare il proprio impegno per assicurare l’enforcement delle norme europee da parte dei singoli paesi.
Il secondo contributo riguarda il regolamento Consob, atteso da lungo tempo, per la predisposizione degli atti di contenuto generale. Questo regolamento, che disciplina anche il ricorso all’Air e alle consultazioni, si aggiunge a quelli analoghi già adottati tra il 2010 e il 2013 dalle altre tre autorità indipendenti che operano nel settore creditizio e finanziario (Banca d’Italia, IVASS e Covip). Mariangela Benedetti, nel suo commento, mostra che l’impianto complessivo di questo provvedimento è sostanzialmente omogeneo alle disposizioni in essere presso le altre tre autorità finanziarie. Tuttavia, se si entra nel dettaglio delle norme, si combinano tra loro elementi comuni e differenze. Tra gli aspetti comuni agli altri regolatori del settore finanziario, vi è la possibilità di derogare le regole procedurali in presenza di ragioni di necessità e urgenza. Tra le differenze, spiccano l’assenza dell’obbligo di effettuare una consultazione per definire il documento di programmazione e quella di un termine minimo per effettuare le consultazioni. In questo modo, si rende il procedimento meno rigido ma, al tempo stesso, si limitano le garanzie di partecipazione. Il regolamento Consob impone inoltre, in linea con le politiche di better regulation da tempo perseguite da questa autorità, di corredare ogni atto di regolazione con una stima degli oneri imposti ed eliminati.
Il contributo che segue, di Simona Morettini, riguarda i nuovi pareri del Consiglio di Stato in merito ad alcuni schemi di atti normativi adottati dal Governo e dall’ANAC in materia di appalti. Il massimo giudice amministrativo prosegue infatti sulla linea, inaugurata nel 2015, di concentrare la sua attività consultiva anche sulla modalità con le quali sono state realizzate le Air e le consultazioni. In un primo momento, questo aveva portato alla adozione di pareri interlocutori, per il tramite dei quali si chiedeva alle amministrazioni di integrare la documentazione di accompagnamento dell’analisi di impatto della regolazione. In seguito, nei pareri del Consiglio di Stato, l’Air è diventata il punto di riferimento per un ragionamento complessivo sulla modalità di svolgimento del processo di regolazione: si è preteso, in particolare, che questo esercizio di valutazione fosse svolto in modo completo, metodologicamente corretto e non meramente adempitivo. Il Consiglio di Stato si è quindi spinto a presentare esplicite e dettagliate richieste non solo di integrazione documentale, ma volte a ripetere, seguendo criteri diversi, le attività di valutazione e di consultazione. Quindi realizzare un’Air “presa sul serio” diventa condizione per superare il vaglio del Consiglio di Stato. Ma per far questo le amministrazioni pubbliche, più o meno indipendenti, devono rivedere alla radice il loro modo di produrre norme e non solo allegare schede elaborate ex post a compimento di un processo decisionale svolto secondo logiche ancora tradizionali.
Nei due saggi successivi si fa il punto su alcuni aspetti maggiormente innovativi delle politiche di better regulation. Il primo, di Giulia Dimitrio, riguarda le proposte avanzate da un gruppo di esperti, raccolti presso l’European Political Strategy Center – EPSC che riferisce direttamente al Presidente della Commissione Europea, volte ad adottare forme di regolazione che promuovano l’innovazione. In particolare, la proposta è di trasformare il principio dell’innovation friendly: da “precondizione” necessaria all’aumento della competitività o alla produzione di benefici sociali e ambientali, a principio legale che trova fondamento, almeno implicitamente, nei Trattati vigenti. Principio che non può essere considerato in modo episodico, ma deve rappresentare una guida costante per creare uno spazio regolatorio europeo in grado sia di assecondare i cicli dell’innovazione, come nel caso della introduzione delle auto senza conducente, sia di introdurre standard che favoriscano la transizione da tecnologie obsolete a quelle innovative. Il secondo saggio, di Luca Ferrara, esamina i rapporti sulle attività svolte nel 2016 dalle behavioural units negli Usa e in Gran Bretagna, gruppi di lavoro che progettano interventi regolativi basati sugli studi di economia comportamentale. Le attività di queste unità si sono concentrate sulla reingegnerizzazione delle procedure che possono limitare l’accesso di cittadini, famiglie e imprese al riconoscimento di sussidi o di agevolazioni, sulla evasione fiscale e anche su campi innovativi come quello della lotta alla antibiotico-resistenza.
Il contributo di Carolina Raiola muove da un recente rapporto del GAO che ricostruisce le principali strategie di Open Innovation a cui hanno fatto ricorso trentacinque agenzie federali statunitensi per favorire la partecipazione: Open dialogue; Open data collaboration; Prize competition or challenge; Idea generation; e-Crowdsourcing and citizen sciences. Questa è la base per operare un confronto tra queste esperienze e quanto realizzato sul tema dalle istituzioni statali e regionali. In particolare, Raiola mette in luce che le forme di partecipazione sperimentate dalle autorità indipendenti sono ancora strettamente collegate all’assunzione di singole decisioni nella forma del notice &comment non consentendo il confronto delle posizioni dei partecipanti.
La Rassegna si chiude con il commento di Andrea Flori di un recente articolo di Mariusz Maciejewski sull’utilizzo dei big data nel settore pubblico, anche ai fini dell’assunzione delle scelte regolatorie. L’articolo è interessante non solo perché offre un inquadramento teorico della materia, ma anche analizza alcuni casi in cui i big data diventano funzionali a comprendere il passato, a interagire in tempo reale con il contesto sociale ed economico e a predire l’esito futuro delle scelte che si devono compiere.