Poche normative dell’Unione europea hanno causato, negli anni, controversie tanto accese quanto le diverse direttive in materia di lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati sul mercato interno europeo. Non fa eccezione la più recente misura di armonizzazione emanata in questo ambito, la direttiva 2014/40/UE. Di essa si sta occupando, infatti, la Corte di Giustizia in due procedimenti paralleli, per i quali l’Avvocato Generale Juliane Kokott ha presentato il 23 dicembre 2015 le proprie conclusioni
Nel primo, derivante da un rinvio pregiudiziale disposto da un giudice britannico su ricorso proposto dall’impresa Pillbox 38 (UK) Limited, si discute della nuova disciplina sulle sigarette elettroniche introdotta dall’articolo 20 della direttiva 2014/40.
Nel secondo, vertente su un ricorso di annullamento proposto dalla Repubblica di Polonia, si tratta invece delle disposizioni della direttiva sul divieto delle sigarette al mentolo.
In entrambi i casi, le questioni al centro dell’interesse sono, in particolare, quelle attinenti al principio di proporzionalità, al principio di sussidiarietà e ai diritti fondamentali dell’Unione.
In realtà, dietro alle suddette questioni di diritto, cui sono collegati interessi economici enormi e che si ripercuotono quotidianamente sulla vita di milioni di cittadini dell’Unione, si cela un interrogativo fondamentale, ovvero: quale sia il margine di discrezionalità riconosciuto al legislatore dell’Unione per garantire che i prodotti possano essere immessi sul mercato europeo in condizioni uniformi senza perdere di vista, in tale operazione, l’obiettivo primario di assicurare un livello elevato di protezione della salute.
Le conclusioni svolte offrono molteplici spunti di interesse. Tuttavia, nei paragrafi che seguono, ci limiteremo ad analizzare come l’Avvocato Generale si sia avvalso delle informazioni contenute nell’analisi di impatto elaborata dalla Commissione europea per sindacare il rispetto dei principi di proporzionalità e sussidiarietà da parte del legislatore dell’Unione.
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Il rinvio pregiudiziale Pillbox 38 (UK) per le sigarette elettroniche.
La Pillbox è un’impresa che produce e commercializza sigarette elettroniche e che nel 2014 ha sollevato, dinanzi alla High Court of Justice un ricorso contro il Secretary of State for Health, diretto a impedire il recepimento nel Regno Unito dell’articolo 20 della direttiva 2014/40, contenente la nuova disciplina europea sulla sigarette elettroniche.
Il giudice del rinvio, ritenendo «sostenibili» le eccezioni della Pillbox, ha così chiesto alla Corte di pronunciarsi sulla proporzionalità dell’articolo 20.
Sul punto, dopo aver svolto alcune considerazioni generali, l’Avvocato Generale ha circoscritto innanzitutto il contesto in cui la proporzionalità della disciplina sulle sigarette elettroniche deve essere assoggettata a controllo giurisdizionale.
E’ pacifico, infatti, che il legislatore dell’Unione si sia trovato ad affrontare, all’atto di emanare la direttiva 2014/40, complesse questioni di carattere economico, sociale e politico. Nel caso specifico, quindi, occorreva riconoscere al legislatore un ampio potere discrezionale quanto alle valutazioni alla base della direttiva, soprattutto con riferimento a quelle misure – come quella in esame – finalizzate a raggiungere al meglio un livello elevato di protezione della salute.
L’avvocato Generale passa poi ad analizzare le censure svolte dalla Ricorrente.
In particolare, la Pillbox lamenta che il testo dell’articolo 20 della direttiva, nella sua attuale formulazione, non sarebbe stato oggetto di una specifica analisi di impatto da parte della Commissione europea; da qui l’eccepita violazione del principio di proporzionalità.
Ora è vero che la Commissione, nella sua proposta di direttiva, aveva proposto un altro modello di disciplina sulle sigarette elettroniche più rigoroso (essa si era espressa nel senso di trattare le sigarette elettroniche essenzialmente come dispositivi medici). Tuttavia, ad avviso dell’Avvocato Generale, questo non significa che la meno rigorosa disciplina sulle sigarette elettroniche deliberata al termine della procedura legislativa, come contenuta nell’articolo 20 della direttiva, sia nata, per così dire, «dal nulla» e senza una qualsiasi analisi di impatto.
Al contrario, le nozioni ed i dati, di cui si è avvalsa la Commissione nella sua analisi di impatto – benché non vincolanti per il legislatore dell’Unione – hanno costituito una base di partenza utile per la meno rigorosa disciplina contenuta nell’articolo 20.
È noto, infatti, che sia il Parlamento che il Consiglio si sono potuti servire, nel corso della procedura legislativa, di ulteriori fonti di informazione. Nel caso di specie, è documentato che le istituzioni competenti hanno raccolto, nel corso della procedura legislativa, ulteriori dati sulla problematica delle sigarette elettroniche e, in particolare, che la Commissione ha avviato, a tal fine, ulteriori consultazioni con gli interessati e che il Parlamento ne ha, a sua volta, condotte altre.
D’altronde, come precisato dall’Avvocato Generale, se le istituzioni legislative dell’Unione dovessero limitarsi ad adottare soltanto quelle disposizioni che sono state in concreto oggetto di un’analisi di impatto da parte della Commissione, il potere discrezionale riconosciuto al Parlamento e al Consiglio sarebbe notevolmente limitato e la procedura legislativa privata in ampia misura del suo significato.
Relativamente poi all’ulteriore eccezione di difetto di motivazione della direttiva, ad avviso dell’Avvocato Generale, risulta sufficientemente documentato che, nel caso di specie, gli organi legislativi disponevano di copioso materiale per fondare la propria valutazione circa il rispetto del principio di sussidiarietà (in primis, l’ampia elaborazione compiuta dai servizi della Commissione nell’ambito dell’analisi di impatto).
Alla luce delle considerazioni che precedono, l’Avvocato Generale ritiene di non poter mettere in discussione la validità dell’articolo 20 della direttiva 2014/40/UE.
Il ricorso di annullamento proposto dalla Polonia per le sigarette al mentolo
Il divieto della vendita di sigarette al mentolo sul mercato interno europeo, imposto dal legislatore dell’Unione a decorrere dal 20 maggio 2020, ha spinto la Repubblica di Polonia a presentare un ricorso di annullamento contro la direttiva 2014/40/UE .
In primo luogo, sotto il profilo della proporzionalità, la Polonia contesta che il legislatore dell’Unione non avrebbe compiuto alcuna analisi dei costi‑benefici o, in ogni caso, un’analisi specificamente riferita alle sigarette al mentolo.
Sul punto, l’Avvocato Generale ritiene che, nel caso di specie, il Parlamento e il Consiglio, nella loro qualità di organi legislativi dell’Unione, potevano fondarsi in particolare sull’analisi di impatto compiuta dalla Commissione all’interno della quale sono analizzate anche le conseguenze economiche e sociali delle misure introdotte con la direttiva.
Ad avviso dell’Avvocato Generale, posto che alle sigarette al mentolo non va riconosciuta nessuna posizione speciale nel segmento di mercato delle sigarette aromatizzate, non era necessaria – contrariamente a quanto ritenuto dalla Polonia – un’analisi di impatto specifica per il prodotto in parola.
Del resto, è possibile che la scomparsa dal mercato delle sigarette al mentolo, quale conseguenza del divieto di commercializzazione di prodotti del tabacco con aromi caratterizzanti introdotto dal diritto dell’Unione, possa avere temporaneamente effetti negativi sulla situazione economica di determinati agricoltori attivi nella produzione del tabacco e di determinate imprese coinvolte nella fabbricazione e commercializzazione dei prodotti del tabacco e che essa, nel peggiore dei casi, possa portare persino alla perdita di alcuni posti di lavoro. Tuttavia, occorre considerare che, nella scala di valori del diritto dell’Unione, è riconosciuta alla protezione della salute umana una diversa e prevalente posizione rispetto agli interessi di carattere sostanzialmente economico, cosicché la protezione della salute può giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli, per taluni operatori economici.
Nel complesso, per il legislatore dell’Unione era quindi ben sostenibile – e in ogni caso non manifestamente sproporzionato –, in sede di adozione della direttiva, privilegiare il perseguito livello elevato di protezione della salute rispetto a considerazioni di carattere economico e sociale.
In secondo luogo, la Polonia eccepisce che, nel preambolo della direttiva, non sarebbero stati sufficientemente presi in considerazione i requisiti di sussidiarietà; da qui il difetto di motivazione.
Sul punto, l’Avvocato ricorda che la motivazione di un atto giuridico dell’Unione, secondo una giurisprudenza costante, non deve contenere tutti gli elementi di fatto o di diritto pertinenti.
Inoltre, l’osservanza dell’obbligo di motivazione deve essere valutata alla luce non solo del tenore letterale dell’atto, ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia interessata. Ciò è tanto più vero quando – come nel caso di specie – si intende emanare disposizioni di portata generale, la cui motivazione può limitarsi a una descrizione piuttosto generale dei tratti essenziali della disciplina considerata e degli obiettivi con essa perseguiti.
Ora, nel caso di specie, il legislatore dell’Unione poteva basarsi, da un lato, sulla motivazione della proposta di direttiva della Commissione e, dall’altro, su un’ampia elaborazione compiuta dai servizi della Commissione nell’ambito dell’analisi di impatto della direttiva impugnata. Gli svantaggi derivanti dalla presenza di discipline nazionali tra loro diverse e la preferenza per un intervento a livello di Unione sono ampiamente discussi non soltanto nei passaggi dedicati, in entrambi i testi, specificamente al principio di sussidiarietà, ma anche in numerosi altri punti degli stessi.
Risulta così sufficientemente documentato che gli organi legislativi disponevano di copioso materiale per fondare la propria valutazione circa il rispetto del principio di sussidiarietà.
D’altronde, anche dall’articolo 5 del Protocollo 2 non si può desumere che gli «elementi circostanziati», che il Trattato di Lisbona prevede ora in materia di sussidiarietà quale presupposto per l’attività legislativa a livello di Unione, debbano essere contenuti necessariamente nel preambolo dell’atto giuridico adottato in conclusione dal Parlamento europeo e dal Consiglio. Tenuto conto della complessità delle considerazioni che devono essere svolte al riguardo, ciò sarebbe peraltro pressoché impossibile.
Decisivo è piuttosto il fatto che gli «elementi circostanziati», richiesti nell’articolo 5 del Protocollo 2, come accade del tutto pacificamente nel caso di specie, devono essere a disposizione delle istituzioni dell’Unione competenti e dei Parlamenti nazionali, quale base per l’adozione delle rispettive decisioni, durante la procedura legislativa. Ciò del resto può evincersi, da un esame più attento, già dal tenore letterale dello stesso articolo 5, che si riferisce infatti soltanto ai progetti di atti legislativi e non invece al risultato finale dell’attività legislativa.
Sulla base delle suddette considerazioni, l’Avvocato Generale suggerisce alla Corte di Giustizia di respingere il ricorso.
Conclusioni dell’Avvocato Generale Juliane Kokott, presentate il 23 dicembre 2015, nelle cause.
C-477/14, Pillbox 38 (UK) Limited
Al contrario, le conoscenze su cui si fondava la Commissione nella sua analisi di impatto – benché non vincolanti per il legislatore dell’Unione – hanno costituito una base di partenza utile per la meno rigorosa disciplina contenuta nell’articolo 20 della direttiva. A prescindere da quanto precede, è noto che il Parlamento e il Consiglio si sono potuti servire, nel corso della procedura legislativa, di ulteriori fonti di informazione. Nel caso di specie, è pacifico che le istituzioni competenti hanno raccolto, nel corso della procedura legislativa, ulteriori informazioni sulla problematica delle sigarette elettroniche e, in particolare, che la Commissione ha avviato, a tal fine, ulteriori consultazioni nella cerchia degli interessati e che il Parlamento ha, a sua volta, condotto delle consultazioni.
Se le istituzioni legislative dell’Unione dovessero limitarsi ad adottare soltanto quelle disposizioni che sono state in concreto oggetto di un’analisi di impatto da parte della Commissione, il potere discrezionale riconosciuto al Parlamento e al Consiglio sarebbe notevolmente limitato e la procedura legislativa privata in ampia misura del suo significato.
On the contrary, the evidence on which the Commission relied in its impact assessment – even though it was not binding on the Union legislature — was a useful basis for the less strict provisions laid down in Article 20 of the Directive. Aside from this, it is recognised that the Parliament and the Council may have recourse to additional sources of information in the legislative procedure. It is not disputed in the present case that during the course of the legislative procedure the competent institutions obtained further information on the issue of e-cigarettes and, in particular, that the Commission conducted further consultations on the subject with interest groups and the Parliament held its own hearings.
If the law-making EU institutions were limited to adopting only provisions which were specifically the subject of an impact assessment by the Commission, the freedom enjoyed by the Parliament and the Council would be restricted appreciably and the legislative procedure would be rendered largely meaningless.
(par. 71 e 72)
C-358/14
Repubblica di Polonia contro Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea
Occorre considerare che la motivazione di un atto giuridico dell’Unione, secondo una giurisprudenza costante, non deve comunque contenere tutti gli elementi di fatto o di diritto pertinenti. L’osservanza dell’obbligo di motivazione deve inoltre essere valutata alla luce non solo del tenore letterale dell’atto, ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia interessata. Ciò è tanto più vero quando – come nel caso di specie – si intende emanare disposizioni di portata generale, la cui motivazione può limitarsi a una descrizione piuttosto generale dei tratti essenziali della disciplina considerata e degli obiettivi con essa perseguiti.
Nel caso di specie è importante considerare che il legislatore dell’Unione poteva basarsi, da un lato, sulla motivazione della proposta di direttiva della Commissione e, dall’altro, su un’ampia elaborazione compiuta dai servizi della Commissione nell’ambito dell’analisi di impatto della direttiva oggi impugnata. Gli svantaggi derivanti dalla presenza di discipline nazionali tra loro diverse e la preferenza per un intervento a livello di Unione sono ampiamente discussi non soltanto nei passaggi dedicati, in entrambi i testi, specificamente al principio di sussidiarietà, ma anche in numerosi altri punti degli stessi.
Risulta così sufficientemente documentato che gli organi legislativi disponevano di copioso materiale per fondare la propria valutazione circa il rispetto del principio di sussidiarietà.
It should be borne in mind that, according to settled case-law, the statement of reasons for an EU measure is not required to go into every relevant point of fact and law. In addition, the question whether the obligation to provide a statement of reasons has been satisfied must be assessed with reference not only to the wording of the measure but also to its context and the whole body of legal rules governing the matter in question. This applies a fortiori where — as in this case — it is intended to adopt rules having general application, the statement of reasons for which may be restricted to a fairly general description of the main features of the provision in question and of the objectives pursued by it.
In the present case it is relevant that the Union legislature was able to rely, first, on the explanatory memorandum for the Commission proposal for a directive and, second, on the comprehensive preparatory work by the Commission staff in connection with the impact assessment for the Directive. The disadvantages of disparate national rules and the benefits of action at Union level are discussed in detail not only in the passages dedicated specifically to the principle of subsidiarity but also in numerous other parts of those two texts.
It is thus adequately documented that the legislative institutions had comprehensive material on which they could base their evaluation of compliance with the principle of subsidiarity.
(par. 181-183)
- Sentenze citate: Corte di giustizia, sentenze Afton Chemical, C‑343/09 e Vodafone e a, C‑58/08.
Sintesi e massime a cura di Simona Morettini