Il Consiglio di Stato ha reso il parere favorevole con osservazioni sullo schema del decreto correttivo al Testo Unico sulle società a partecipazione pubblica (d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175), di attuazione della riforma della pubblica amministrazione (l. n. 124 del 2015). Si tratta del primo parere che viene reso su un “decreto correttivo” della legge Madia.
Dopo aver ampiamente esaminato i limiti e le potenzialità del modello dei “decreti correttivi”, la Commissione consultiva si sofferma sulle corrette modalità di preparazione e redazione di tali decreti, alla stregua dei più recenti principi di qualità della regolazione.
Ad avviso del Consiglio di Stato, oltre alla necessaria analisi tecnico-giuridica della normativa (ATN), è sempre più importante – nella prospettiva di realizzare il “miglioramento della qualità normativa, la semplificazione e l’efficienza di procedure e organismi, cui lo sforzo riformatore del Governo si è indirizzato” (cfr. parere 24 febbraio 2016 n. 515) – che la correzione presupponga l’individuazione delle difficoltà applicative riscontrate nella prassi, di cui va dato adeguato conto con strumenti ad hoc, presenti da tempo nell’ordinamento e più volte richiamati nella recente giurisprudenza consultiva, quali l’AIR e – soprattutto – la VIR.
Continui cambiamenti normativi decisi senza un’adeguata istruttoria e non giustificati da un effettivo riscontro nella pratica nuocciono alla certezza delle regole, alla stabilità del quadro regolatorio, alla efficienza di amministrazioni e imprese. Non a caso, già sullo schema del Codice appalti (cfr. parere 1° aprile 2016 n. 855), il Consiglio di Stato aveva avuto modo di affermare che un’attività diversa, ma non meno importante di quella attuativa, è l’attività di monitoraggio e di valutazione ex post dell’impatto della regolazione, anche “quale punto di partenza essenziale per i successivi interventi correttivi e di fine tuning della riforma”.
In particolare, la VIR e più in generale tutta l’attività di monitoraggio sono indispensabili per due ragioni: da un lato, per verificare se la riforma ha effettivamente raggiunto gli obiettivi attesi; dall’altro, per predisporre, su una base istruttoria seria e quantitativamente informata, i più efficaci interventi correttivi.
In altri termini, l’analisi ex post degli effetti dell’intervento iniziale deve trasfondersi, dopo una fase di prima attuazione adeguata e ben monitorata, nella costruzione di proposte integrative e correttive mirate. Di conseguenza, secondo il Consiglio di Stato, la scheda AIR dell’intervento correttivo dovrà trarre il suo principale fondamento istruttorio proprio dalla VIR del testo da correggere.
Passando dalla teoria alla pratica e tornando allo schema di correttivo in esame, la Commissione consultiva rileva che, nel caso di specie, la scheda AIR – che, come detto, dovrebbe fondarsi sul monitoraggio e sulla valutazione ex post del d.lgs. n. 175 del 2016 – risulta del tutto carente.
Tale relazione, infatti, si sofferma esclusivamente sulla necessità di dare attuazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 251 del 2016, senza esaminare adeguatamente i molteplici aspetti critici relativi al funzionamento in concreto della riforma nei suoi primi mesi di attuazione.
Al contrario, il Consiglio di Stato afferma che il decreto correttivo non dovrebbe limitarsi ad attuare la sentenza della Corte, ma anche introdurre tutte le modifiche necessarie per risolvere incertezze e per far funzionare, nella pratica, le norme originarie.
A tal fine, il parere fornisce indicazioni non soltanto sulle norme del correttivo, ma anche su quelle del testo unico che non vengono modificate dallo schema in esame e che, invece, richiederebbero un intervento alla luce delle incertezze emerse nella prassi, o delle disfunzioni già segnalate dal Consiglio di Stato nel parere reso sullo schema originario e che si ritengono ancora attuali e meritevoli di considerazione.
Del resto, come osservato dalla Commissione consultiva, le modifiche e integrazioni proposte nel parere potrebbero essere apportate dal Governo con un secondo, successivo intervento correttivo, considerato il termine ancora ampio che precede la scadenza della delega per tali decreti (settembre 2017).
In ogni caso, per i futuri interventi, il Consiglio di Stato raccomanda all’Esecutivo di procedere necessariamente, prima dell’adozione di ciascun decreto correttivo, ad un’effettiva verifica ex post dell’impatto delle norme su cui si interviene, di cui si dovrà dar conto adeguatamente nell’AIR del correttivo medesimo.
(Simona Morettini)