Toscana, Rapporto sulla legislazione 2010 – 2011

A gennaio, il Consiglio regionale della Toscana ha pubblicato il Rapporto sulla legislazione regionale.

Il Rapporto, costituito da quasi 250 pagine dense di dati, informazioni e analisi, dà conto in maniera esaustiva e piuttosto chiara della produzione legislativa toscana, dall’inizio della nona legislatura (primavera 2010) a tutto il 2011.

Nella “Relazione di sintesi”, curata da Alberto Chellini, è dipinto un quadro di insieme dell’attività legislativa e dei rapporti di forza tra Giunta e Consiglio, che, come è sottolineato, confermano la peculiare controtendenza toscana rispetto all’andamento nazionale, segnato dalla cd. “fuga dalla legge” in favore della regolazione di governo. I dati regionali sulla produzione delle leggi testimoniano infatti la persistenza del ruolo centrale del Consiglio nella vita politico-istituzionale, grazie all’àncora statutaria, che gli attribuisce potestà legislativa esclusiva, ma anche ad un tradizionale ruolo centrale nell’iter legislativo (con un alto tasso di iniziativa legislativa, e di relativo successo delle proposte di legge consiliari, come evidenzia anche Alessandro Tonarelli nel suo contributo su “Caratteri e dinamiche dell’iniziativa legislativa nella nona legislatura”, che rappresenta un sostanziale equilibrio fra iniziative di Giunta e di Consiglio, per un rapporto di 67 a 63). Questo ruolo attivo si denota anche nella consistente attività emendativa sulle proposte di iniziativa della Giunta, come riporta Chellini.

Nel sostanziale equilibrio fra i due organi, emerge un elemento di tensione in tema di legge finanziaria regionale: questa, dal 2010, come si osserva da più parti nel Rapporto, non si presenta più nella sua originale versione snella e asciutta, come negli anni precedenti, ma, sulla falsariga della legge finanziaria nazionale, ha assunto l’aspetto di una legge omnibus, lunga (ben 139 articoli) ed eterogenea         quanto alle materie trattate.

Dopo circa 50 pagine dedicate all’analisi minuziosa di otto politiche regionali settoriali (affari istituzionali, iniziativa legislativa dell’Ufficio di presidenza, politiche agricole, politiche sulle attività produttive, politiche sanitarie e sociali, politiche culturali, politiche per il governo del territorio, politiche sulla mobilità ed infrastrutture, curate rispettivamente da Cirelli, Garro, Pieraccioli, Mangieri, Belmonte, Orione, Ferraro e Traniello Gradassi), il rapporto si concentra su alcuni aspetti particolarmente interessanti ed innovativi per la legislazione regionale, dedicando uno spazio considerevole ai temi della qualità della legislazione e all’analisi di fattibilità ed ex post delle leggi. A tale proposito, va osservato come la tradizionale sensibilità delle istituzioni toscane verso le questioni legate alla produzione normativa sia equamente condivisa fra la Giunta (che, come sappiamo, è stata pioniera nell’introduzione di strumenti di qualità della regolazione) e il Consiglio, che pure, con le clausole valutative e altri strumenti di analisi e controllo, rappresenta ancora un’eccezione positiva fra i legislativi regionali.

Nel Rapporto si dà conto di diverse delle previsioni contenute nella legge regionale n. 55 del 2008, recante “Disposizioni in materia di qualità della normazione”.

In primo luogo, come sottolinea opportunamente Alberto Chellini, un ricorso sistematico alla programmazione normativa (come espressamente indicato dalla legge 55) sarebbe auspicabile, per una migliore organizzazione dei rapporti fra Giunta e Consiglio, per una pianificazione tempestiva delle attività di istruttoria e analisi della legislazione, per evitare inopportune derive come quelle, già segnalate, della legge finanziaria regionale.

Quanto, in generale, all’analisi ex ante delle leggi, come si sottolinea ancora nella relazione d’apertura, si deve all’impostazione del nuovo statuto regionale la particolare attenzione verso la valutazione preventiva di fattibilità delle proposte in esame, come dimostra l’aumento significativo delle schede preliminari di analisi (34 nel periodo considerato) prodotte dalle strutture tecniche di supporto per le commissioni consiliari, una buona parte delle cui osservazioni (l’80% nel 2010 e il 64% nel 2011) sono anche state accolte durante la redazione definitiva. (Dal 2011, come rende noto Luciano Moretti nel suo contributo su “Analisi di fattibilità ex ante e valutazione ex post delle leggi regionali”, tale incremento è dovuto anche a criteri maggiormente inclusivi per le proposte di legge da analizzare preventivamente, ma non è dato di sapere quale sia la fonte di riferimento per i criteri di inclusività).

Più complesso, come evidenzia il Rapporto, resta il tema della valutazione ex post degli effetti delle leggi regionali, rispetto al quale gli strumenti a disposizione delle strutture consiliari sono ancora insufficienti (malgrado l’apporto fondamentale dell’Irpet, Istituto regionale programmazione economica della Toscana, e delle strutture tecniche dedicate). A tal proposito, al di là di un numero ancora significativo, ma decrescente, di clausole valutative inserite nei testi di legge (due nel periodo considerato), il dato critico è costituito dal numero e dalla qualità delle note informative che la Giunta, sulla base delle stesse clausole. Dall’inizio della nona legislatura sono state prodotte sette note informative di Giunta (di cui cinque nella seconda metà del 2010 e solo due in tutto il 2011).

Il contributo di Moretti fornisce molti dati sulle clausole valutative e sulle note informative, anche col supporto di tabelle illustrative (alle quali si rimanda per maggiori dettagli), ma vale qui la pena riportare alcune considerazioni in tema di verifica ex post della legislazione toscana.

La prima, come si anticipava, concerne la scarsa qualità e le modalità approssimative di redazione delle note informative da parte delle strutture della Giunta, che soffrono probabilmente di una certa scarsità sia delle competenze in merito (nel Rapporto si parla di «insufficiente conoscenza dello strumento da parte degli uffici della Giunta») sia delle risorse informative (o del loro utilizzo) a supporto del report.

In secondo luogo, appare del tutto positivo che, accanto alle note informative, nel periodo considerato, l’Irpet abbia anche prodotto, su richiesta del Consiglio, due ricerche valutative: una sulla l. r. 69/2007, “Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”, e una sulla l. r. 32/2002, “Testo unico della normativa della Regione Toscana in materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale e lavoro”.

Occorre evidenziare due elementi di indubbio rilievo in tema di valutazione ex post, legati rispettivamente alle verifiche citate. In primo luogo, della l. r. 69/2007 va segnalato l’art. 26, che contiene una vera e propria sunset clause, secondo la quale al 31 dicembre 2012, se non espressamente disposto diversamente, la legge si intenderà abrogata; nella legislazione toscana si tratta ad oggi dell’unico caso di clausola di abrogazione automatica. In secondo luogo, quanto alla ricerca valutativa sulla l. r. 32/2002, invece, si sottolinea l’approccio metodologico usato per la valutazione degli effetti in termini occupazionali dei corsi di formazione professionale: si è fatto ricorso, infatti, ad un’analisi controfattuale, andando oltre una mera descrizione dell’attuazione e dei risultati osservabili (tanto che, come riporta Moretti, i risultati della ricerca sono stati presentati lo scorso dicembre in occasione di un seminario pubblico a cura della V commissione consiliare).

Il Rapporto dedica poi sezioni specifiche all’analisi anche quantitativa della produzione legislativa (contributo di Carla Paradiso) e della partecipazione al processo legislativo della Commissione di controllo (curato da Matteo Santoro), del Consiglio delle autonomie locali (a cura di Paolo Cappelletto), della Conferenza permanente delle autonomie sociali (a cura di Rita Lupi) e della Commissione regionale pari opportunità (curato da Elisabetta Castelli). M. Balloni, L. Consiglio e D. Mingioni danno poi conto dell’attività regolamentare nel periodo considerato (che lo statuto regionale demanda alla competenza della Giunta, tranne che per i soli regolamenti delegati dallo Stato nelle materie di competenza esclusiva statale). Infine, il contributo di Enrico Righi prende in considerazione il contenzioso amministrativo che ha coinvolto la legislazione toscana nei primi 18 mesi della nona legislatura.

Leggi il rapporto completo sul sito del Consiglio della Regione Toscana

Consiglio regionale della Toscana, “Rapporto sulla legislazione, aprile 2010 – dicembre 2011”, a cura della Direzione di area Assistenza legislativa, giuridica e istituzionale, gennaio 2012.

Recensione a cura di Federica Cacciatore