Research note. Lobby d’Italia: il sistema degli interessi tra Prima e Seconda Repubblica

Research note a cura di Andrea Pritoni.

Chi sono i più influenti gruppi di interesse italiani? Come e quanto riescono ad incidere sulle decisioni pubbliche? E tutto questo che effetti ha sul funzionamento e la qualità della nostra democrazia? Sono questi gli interrogativi principali ai quali provo a rispondere nel libro dal titolo “Lobby d’Italia. Il sistema degli interessi tra Prima e Seconda Repubblica”, recentemente pubblicato da Carocci.

Il volume prende le mosse dalla considerazione che poche cose, nel nostro Paese, sono tanto bipartisan quanto la connotazione negativa che si è soliti attribuire al termine “lobbying”. Non soltanto, tra i cittadini italiani, è opinione comune che le lobby vadano necessariamente assimilate ad un qualche tipo di potere occulto in grado di ostruire, manipolare e distorcere il processo decisionale democratico; è inoltre altrettanto diffusa l’idea che l’attività di lobbying si sostanzi nel tentativo – il più delle volte condotto da grandi imprese multinazionali – di far prevalere un qualche interesse particolare a discapito di quello pubblico. Non c’è dubbio, insomma: nell’immaginario collettivo, le lobby inquinano il processo democratico, catturano il decisore politico e lo spingono ad anteporre l’interesse specifico al bene del paese.

Tale impostazione, tuttavia, è tutto meno che universalmente condivisa nei sistemi democratici contemporanei. I gruppi di interesse (e, più in generale, il lobbying) sono parte fondamentale di qualunque sistema democratico: principalmente, perché rappresentano un canale di comunicazione ulteriore che i cittadini possono utilizzare per mettersi in contatto con i decisori politici, esprimendo loro richieste, istanze, necessità e impulsi di vario tipo. In più, il loro coinvolgimento nel processo decisionale può risultare positivo anche e soprattutto in ragione delle risorse cognitive e conoscitive di cui sono portatori: non è infatti peregrino sostenere che molte associazioni di rappresentanza conoscano il proprio settore di policy in maniera e misura decisamente più dettagliata ed approfondita di qualsiasi policy-maker, la cui formazione necessariamente generalista rende assai improbabile il padroneggiare completamente le questioni di policy sulle quali è chiamato a legiferare.

Se questo è vero, si deve chiaramente fissare che il contributo portato dal lobbying alla qualità del processo democratico-rappresentativo in un qualsiasi paese occidentale è questione che va risolta in maniera laica, senza pregiudizi, ed esclusivamente a conclusione di un’analisi empirica che affronti il tema – quanto mai decisivo – dell’equilibrio nella rappresentanza degli interessi contrapposti. È esattamente quello che ho provato a fare nel mio libro, che infatti tocca questo aspetto da vari punti di vista: quello della mobilitazione, dell’accesso alle varie sedi istituzionali – nazionali ed europee – e dell’influenza sul processo di policy, proponendo una comparazione tra il sistema degli interessi attuale e quello di Prima Repubblica.

In riferimento a tutte e tre tali dimensioni di analisi, le trasformazioni intercorse nel nostro Paese sono molto nette. Innanzitutto, il sistema degli interessi italiano contemporaneo è molto differente, nelle proprie caratteristiche principali, rispetto a quello del passato: è assai più denso – con ciò intendendo che un numero molto maggiore di gruppi è in grado di mobilitarsi e fare lobbying – e, soprattutto, decisamente più diverso, nel senso che categorie di gruppi prima sostanzialmente misconosciute (gruppi identitari, religiosi, di interesse pubblico), oggi rappresentano una parte per nulla disprezzabile dell’intero sistema, a discapito di quelli che erano gli assoluti “dominatori” del precedente assetto: gruppi imprenditoriali e occupazionali, nonché grandi sindacati dei lavoratori.

In secondo luogo, ed è in questo che si sostanzia la più grande novità rispetto alle tendenze di Prima Repubblica, anche le dinamiche di accesso alle sedi istituzionali sono cambiate grandemente: non soltanto – a differenza di oltre vent’anni fa – i partiti italiani godono di scarso appeal all’interno del sistema degli interessi, che non li vede più come gli attori principali del policy-making, preferendo mantenere solide e continuative relazioni con la burocrazia, soprattutto ministeriale. In aggiunta, anche l’identità dei gruppi a continuativo accesso è cambiata, differenziandosi molto di più che nel passato, quando soltanto le grandi organizzazioni sindacali e le principali associazioni imprenditoriali erano strutturalmente incorporate all’interno del processo decisionale.

Infine, il sistema appare come maggiormente pluralista anche in relazione ai vincitori e ai vinti nel processo di policy. Soprattutto, oggi più di prima sono i gruppi di interesse pubblico a giocare un ruolo rilevante. È noto, infatti, che il sistema di Prima Repubblica avvantaggiasse le grandi organizzazioni a difesa di capitale e lavoro, così come le piccole corporazioni specializzate in una ben definita nicchia di policy. Era, questo, il modello spartitorio di cui parlava Giuliano Amato: pochi gruppi stabilmente incorporati nel processo decisionale, e una moltitudine di piccole lobby in grado di monopolizzare il proprio (micro)settore della rappresentanza e, in ragione di questo, strappare (micro)concessioni di carattere distributivo al governo di turno, che in tal modo si assicurava il mantenimento del consenso elettorale. Tale modello si perpetuava abbastanza facilmente perché molto minore era il grado di coinvolgimento dell’opinione pubblica nel policymaking. Oggi non è più così. La politica è sempre più mediatizzata, sono sempre di più i processi ad alto coinvolgimento dell’opinione pubblica, ed è anche cambiato il processo legislativo: sono diminuite, infatti, le decisioni prese esclusivamente in commissione, luogo ideale per stringere (micro)accordi tra partiti e gruppi di interesse. Tutto ciò favorisce inevitabilmente associazioni dotate di risorse simboliche e ampia membership, quali sono appunto i gruppi di interesse pubblico, in questo avvicinando il caso italiano ad altri contesti maggiormente studiati, primo tra tutti quello europeo.

Il prezzo di questo maggiore pluralismo, però, è che è molto aumentato il grado di frammentazione e, per così dire, di anarchia, che contraddistingue il sistema. Molti più attori interagiscono tra loro in un ambiente in cui molti meno sono gli elementi di stabilizzazione. È il trionfo del contingente, di una condizione di perpetua instabilità in cui poche sono le regolarità in grado di strutturare il rapporto tra lobby e policy-makers. Siamo insomma passati, per riprendere una ben nota concettualizzazione proposta da Luca Lanzalaco all’inizio degli anni ’90, dal “pluralismo oligopolistico” al “pluralismo sregolato”.

Perché gli elementi positivi evidenziati non si perdano all’interno di un contesto così instabile, insomma, ciò che massimamente serve, e che non è più procrastinabile, appare essere una completa e sistematica regolazione del lobbying in tutte le sue molteplici forme.

Andrea Pritoni is Assistant Professor in Political Science in the Institute of Humanities and Social Sciences at the Scuola Normale Superiore (Italy), where he teaches ‘Interest groups in modern democracies’ (PhD Program in Political Science and Sociology). He earned his PhD in Political Science at the University of Bologna (2010), and spent three different periods of three months as a visiting researcher in the Centre for European Governance at the University of Exeter (2011), in the Observatoire Social Européen of Brussels (2013), and in the Goethe University of Frankfurt (2015). His main research interests are oriented towards Italian politics (governments and parties), interest groups and policy analysis (in particular with respect to the banking policy sector). He has recently published articles on ‘Contemporary Italian Politics’ (2014; 2016), ‘Comparative European Politics’ (2015), and ‘Italian Political Science Review’ (2015; 2017), as well as a monography on the Italian Association of Banks (2015) and an edited volume on the Italian political system (2017).