Research note. La contabilità degli oneri amministrativi, dal Giornale di diritto amministrativo n. 1/2018

La misurazione degli oneri amministrativi, dei costi, cioè, sostenuti da cittadini e imprese per raccogliere, produrre, elaborare, trasmettere, conservare informazioni e documenti alla pubblica amministrazione, ha assunto da tempo, a livello internazionale, un ruolo di primo piano tra gli strumenti di better regulation, grazie anche alla diffusione dello “Standard Cost Model” (SCM).

Nel nostro Paese, la misurazione degli oneri amministrativi tramite SCM è stata avviata in modo sistematico nel 2007. La messa a regime del meccanismo della semplificazione collegato alla misurazione, a livello statale, è stata operata con il  cosiddetto “taglia oneri”, introdotto dal d.l. n. 112 del 2008. Qualche anno dopo, lo “Statuto delle imprese” (legge n. 180 del 2011) ha previsto uno strumento di quantificazione degli oneri introdotti ed eliminati, il “bilancio degli oneri”. Con questa disposizione, il legislatore ha inteso accrescere l’attenzione delle amministrazioni in ordine agli effetti dell’attività regolatoria, prevedendo un meccanismo di bilanciamento (cosiddetto “regulatory budget”): non possono essere introdotti nuovi oneri regolatori, informativi o amministrativi a carico di cittadini, imprese e altri soggetti privati senza che siano contestualmente ridotti o eliminati altri oneri, per un pari importo stimato, con riferimento al medesimo anno.

Un secondo strumento introdotto dallo Statuto delle imprese riguarda la pubblicazione, da parte delle amministrazioni, contestualmente all’adozione dei provvedimenti, degli elenchi degli oneri introdotti ed eliminati. Tale adempimento, finalizzato, come il primo, al rafforzamento degli strumenti di better regulation risponde eminentemente ad esigenze di trasparenza: assicurare a cittadini e imprese destinatari degli interventi di regolazione la conoscibilità degli effetti dell’adozione dei singoli provvedimenti in termini di oneri introdotti ed eliminati.

A quattro anni dall’applicazione delle disposizioni dello Statuto delle imprese, il progressivo consolidamento degli strumenti previsti per la misurazione e la riduzione degli oneri a carico di cittadini e imprese non ha tuttavia fatto registrare quel salto di qualità necessario per cogliere l’ambizioso obiettivo della cosiddetta “riduzione della burocrazia”. L’articolo, intitolato «La contabilità degli oneri amministrativi nelle pubbliche amministrazioni. Un bilancio», pubblicato sul primo numero 2018 del Giornale di diritto amministrativo, offre una analisi preliminare delle cause di questo “fallimento”, ma anche delle potenzialità degli strumenti, ampiamente diffusi a livello internazionale per quanto riguarda ad esempio la regola del “one in, one out” e dei possibili ambiti di intervento per un eventuale rilancio.

L’attività di misurazione degli oneri presenta, oggettivamente, più d’un elemento di complessità, dovuta a una serie di ragioni che vanno dalla tendenziale indeterminatezza dell’oggetto della misurazione (un onere, infatti, corrisponde a un elemento in grado di modificare in termini negativi la situazione di un soggetto o di ridurne il benessere percepito ma, quella che può essere una disutilità per alcuni – cittadini, imprese o loro categorie – può non esserlo per altri), alla difficoltà di ricostruire relazioni  di causa-effetto tra gli oneri rispetto alla regolazione da cui discendono, alla necessità di ricorrere a un mix di tecniche e metodologie diverse ecc. A queste difficoltà di misurazione si aggiunga il fatto che i risultati della misurazione devono essere in qualche modo confrontati con quelli della percezione dei portatori di interesse: soprattutto per gli oneri eliminati, infatti, se la riduzione non è percepita, “non c’è misurazione che tenga”.

Se tuttavia le difficoltà della misurazione sono oggettive, i risultati modesti colti da molte amministrazioni dipendono, senza dubbio, anche dal (ridotto) commitment politico. Eppure, la stima degli oneri informativi a carico di cittadini e imprese offr(irebb)e innumerevoli vantaggi, facilmente apprezzabili anche a livello politico: consente di indicare ex ante obiettivi di semplificazione misurabili; determina un “effetto annuncio” positivo in termini di immagine (sempre che non rimanga tale); può produrre, in tempi relativamente rapidi, benefici per i cittadini e le imprese. Una seconda, rilevante motivazione attiene alla carente disponibilità di risorse professionali incaricate delle attività di misurazione, che non possono essere le sole (e solo quelle) degli uffici legislativi. Una terza motivazione risiede nell’obbligo posto a carico delle amministrazioni, le quali devono procedere alla stima di tutti gli oneri introdotti e eliminati, anche di quelli di lievissima entità. Di qui l’assolvimento delle prescrizioni dello Statuto delle imprese come “mero adempimento”, le resistenze rispetto alle attività di stima e valutazione, l’affermazione di una “burocrazia della misurazione degli oneri” che non è in grado di produrre un reale valore aggiunto per i processi decisionali delle amministrazioni, né una base di conoscenza rilevante per cittadini e imprese.

Muovendo da queste premesse, gli autori evidenziano la necessità che l’attività di misurazione degli oneri amministrativi sia resa sostenibile in termini di impatto organizzativo, in relazione cioè ai tempi e alle risorse di cui le amministrazioni possono disporre. Questo implica che l’attività di misurazione deve essere significativa e selettiva, per la rilevanza dei contenuti informativi, per cittadini e imprese, ma anche per le stesse amministrazioni: un tale risultato può essere colto applicando il principio di proporzionalità consistente nel focalizzare l’attività di stima e di analisi nei confronti di provvedimenti “ad alto impatto”.

La “semplificazione della burocrazia” della misurazione degli oneri costituisce, tuttavia, solo un primo ambito di intervento. Una leva certamente da esperire è quella di rafforzare e ampliare le competenze dei singoli e la capacità amministrativa, anche al fine di affermare una più diffusa cultura della misurazione e di consolidare una sistema di governance delle attività di better regulation (pianificazione, monitoraggio e accountability delle attività di misurazione). In questo senso, le attività previste dal Dipartimento della funzione pubblica per conseguire l’obiettivo specifico della “Riduzione degli oneri regolatori” del PON “Governance e capacità istituzionale” (definizione di metodologie, linee guida e strumenti operativi per le attività di misurazione; affiancamento formativo e supporto alle amministrazioni) sono destinate a giocare un ruolo di assoluto rilievo.

Un ulteriore ambito di intervento per il rafforzamento dell’attività di misurazione degli oneri risiede nell’espansione dei contenuti informativi degli strumenti attualmente in uso mediante modifiche normative che consentano di estenderne gli ambiti, oggettivi e soggettivi, di applicazione. Vi sono, però, altri interventi realizzabili a normativa vigente attraverso una modifica delle linee guida per la stima degli oneri o, più semplicemente, arricchendo i contenuti informativi dei report e dei documenti di analisi attualmente predisposti. Ne sono esempi, una maggiore attenzione all’introduzione di adempimenti e oneri ulteriori rispetto a quelli imposti dalla regolazione europea (cosiddetto “goldplating”), la proiezione dell’attività di misurazione in un’ottica pluriennale (dimensione, questa, che consentirebbe una vista retrospettiva indispensabile per verificare il cosiddetto “cumulo degli adempimenti”), la creazione di specifiche viste su settori economici-produttivi o su classi di imprese e cittadini, ovvero sui destinatari della riduzione o dell’incremento degli oneri.

Le attività di tuning tecnico-organizzativo non possono tuttavia prescindere da ulteriori interventi di sistema: l’esperienza degli altri paesi insegna infatti che la contabilità degli oneri è solo una tappa delle politiche di better regulation e di semplificazione amministrativa; una tappa che va preceduta, però, dalla messa a regime degli altri strumenti, primo tra tutti l’analisi di impatto della regolazione (AIR).

Da questo punto di vista, però, il recente regolamento AIR rappresenta, sostanzialmente, un’occasione perduta: infatti, pur menzionando nel preambolo lo Statuto delle imprese, si rivela carente nella misura in cui non enfatizza, in una dimensione applicativa, l’importanza del meccanismo compensativo previsto dal bilancio degli oneri in sede di analisi della regolamentazione.

(Immacolata Grella)