Regione Toscana

a cura di Eleonora Morfuni1

Riferimenti normativi

Lo Statuto della Regione Toscana contiene uno specifico riferimento al tema della qualità della regolazione; l’art 44, rubricato “Qualità delle fonti normative”, recita testualmente: “1. La Regione tutela la certezza del diritto e a tal fine cura la qualità delle fonti normative regionali e ne garantisce l’organicità, la chiarezza, la semplicità delle procedure. 2. E’ promossa, per le finalità del primo comma, la formazione di testi unici legislativi e regolamentari per settori organici. 3. I testi unici legislativi sono approvati con legge e possono essere abrogati o modificati, anche parzialmente, solo in modo espresso. 4. Le parti del testo unico di mero coordinamento delle leggi esistenti sono approvate dal consiglio con un unico voto. 5. I testi unici regolamentari possono essere abrogati o modificati, anche parzialmente, solo in modo espresso. 6. La legge e i regolamenti interni, del consiglio e della giunta, stabiliscono gli obblighi volti a garantire la qualità delle fonti normative e le modalità di formazione, approvazione e mantenimento dei testi unici. 7. Le proposte di legge che non osservano le disposizioni stabilite a tutela della qualità della legislazione sono dichiarate improcedibili dal presidente del consiglio, d’intesa con l’ufficio di presidenza.”.

Lo Statuto toscano contiene inoltre indicazioni esplicite in merito alle attività di controllo e valutazione delle leggi. L’art. 45 (Controllo sulle leggi) attribuisce alle Commissioni consiliari il compito di esercitare “controlli preventivi e di fattibilità sulle proposte di legge” e di promuovere “la valutazione degli effetti delle leggi su coloro che ne sono destinatari”, demandando alla legge regionale sulla normazione il compito di disciplinare “l’inserimento nelle leggi, al fine di valutarne gli effetti prodotti, di clausole volte a definire i tempi e le modalità di raccolta delle informazioni necessarie” e al regolamento interno del Consiglio la disciplina delle forme di esercizio delle funzioni previste.

Nel dare attuazione all’articolo 44 dello Statuto, la Regione Toscana con la legge regionale 22 ottobre 2008, n. 55 (“Disposizioni in materia di qualità della normazione”) ha normato gli strumenti di analisi preventiva e successiva degli effetti degli atti normativi.

L’art. 2 individua la qualità della normazione quale strumento essenziale della certezza del diritto, della trasparenza dell’azione pubblica e della partecipazione dei cittadini e stabilisce che la Regione Toscana adegua il proprio ordinamento ai principi di qualità della normazione ed in particolare a quelli di:

  • a) programmazione normativa;
  • b) snellezza delle procedure;
  • c) semplicità, chiarezza, comprensibilità e organicità delle norme;
  • d) manutenzione e riordino costanti della normativa;
  • e) analisi preventiva e verifica successiva dell’impatto della normazione;
  • f) contenimento degli oneri amministrativi.

L’art. 4 indica espressamente, quali strumenti di analisi preventiva degli effetti degli atti normativi, l’AIR (“consiste nella valutazione preventiva socio-economica, mediante comparazione di differenti ipotesi di intervento normativo, degli effetti di detti interventi sulle attività dei cittadini e delle imprese, nonché sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni”) e l’analisi di fattibilità (“è l’attività volta ad accertare, nella fase della progettazione normativa, l’idoneità delle norme proposte a conseguire gli scopi previsti, con particolare riferimento alla presenza minima ed allo stato di efficienza delle condizioni operative degli uffici pubblici chiamati ad applicare le norme stesse”), rinviando ai regolamenti interni del Consiglio e della Giunta la disciplina, per i rispettivi ambiti di competenza, dei criteri di inclusione e dei casi di esclusione, nonché delle modalità di effettuazione dell’AIR e dell’analisi di fattibilità.

L’art. 5 individua la VIR quale strumento di verifica successiva degli effetti degli atti normativi (“consiste nella valutazione successiva, anche periodica, del raggiungimento delle finalità e nella stima degli effetti prodotti dagli atti normativi sulle attività dei cittadini e delle imprese, nonché sull’organizzazione e sul funzionamento della pubblica amministrazione”) e prevede che, ai fini della valutazione, nelle leggi possano “essere inserite le clausole valutative di cui all’articolo 45, comma 2, dello Statuto, in attuazione delle quali la Giunta è tenuta a comunicare al Consiglio, entro un determinato termine, una relazione contenente precise informazioni quantitative e qualitative necessarie a valutare le conseguenze che sono scaturite per i destinatari, per le pubbliche amministrazioni esercenti le funzioni e per la collettività dalla applicazione della legge dopo il periodo di tempo indicato”. Il comma 3 dello stesso articolo stabilisce, infine, che sia il regolamento interno del Consiglio a disciplinare:

  • a) i criteri di inclusione e i casi di esclusione, nonché le modalità di effettuazione della VIR;
  • b) le modalità di programmazione e svolgimento, da parte del Consiglio e delle sue commissioni permanenti, delle attività di VIR e di valutazione delle politiche regionali, anche tramite forme di consultazione e di confronto con le rappresentanza economiche, sociali ed istituzionali.

L’art. 7 stabilisce che, nei casi e nelle forme previsti dai regolamenti interni del Consiglio e della Giunta, le proposte di legge siano corredate, oltre che della relazione illustrativa delle finalità generali, della relazione tecnico-normativa e della relazione tecnico-finanziaria, anche della relazione sugli esiti dell’AIR e dalla scheda di fattibilità. Con tale previsione normativa, il legislatore regionale ha conferito all’AIR un preciso inquadramento giuridico come strumento di qualità della regolazione, formalizzandone l’inserimento nel processo legislativo regionale, quale fase ordinaria dello stesso, al termine di un periodo di sperimentazione iniziato nel 2001.

L’art. 8 prevede che anche le proposte di regolamento, qualora sottoposte ad AIR o ad analisi di fattibilità, siano corredate della relazione sugli esiti delle medesime.

Sulla base di quanto disposto dall’art. 16, il Consiglio e la Giunta individuano le strutture tecniche per il presidio della qualità della normazione, il supporto alla redazione dei testi normativi e l’elaborazione del rapporto sulla legislazione, assicurandone la congrua dotazione organica, l’elevata qualificazione e il costante aggiornamento professionale.

Il percorso di inquadramento giuridico dell’AIR nel processo legislativo regionale è poi proseguito con l’emanazione dei regolamenti interni della Giunta regionale 18 maggio 2009, n. 1 e 15 novembre 2010, n. 22 – che hanno disciplinato i criteri di selezione dei provvedimenti da assoggettare ad AIR e le modalità di effettuazione delle analisi – e del decreto del Presidente della giunta regionale 5 ottobre 2009, n. 172 e dell’allegato Manuale metodologico con check list, con cui sono state dettagliate le  metodologie tecniche e le modalità organizzative per lo svolgimento dell’AIR. Con il manuale si è provveduto anche a definire il contenuto della documentazione finale AIR che deve essere allegata al provvedimento normativo al momento della presentazione in Giunta per l’approvazione.

Il regolamento prevede che l’AIR sia effettuata sulle proposte di legge e di regolamento indicate dalla Giunta nel programma di azione normativa, previsto dalla legge n. 55 del 2008, sulla base di criteri espressamente indicati e, in particolare, quando l’atto normativo da adottare ha un impatto esterno rilevante, comportando effetti significativi sia sulla pubblica amministrazione che sui cittadini o le imprese, e laddove esistano alternative di azione effettivamente plausibili (art. 20). Nella selezione degli interventi da assoggettare ad AIR devono essere privilegiati i processi di produzione normativa riguardanti politiche regolative. In particolare, il regolamento prevede che siano assoggettati ad AIR tutti gli interventi orientati a:

  • modificare l’accesso al mercato;
  • assicurare il corretto funzionamento del mercato in presenza di condizioni che ostacolino la dinamica concorrenziale;
  • garantire interessi sociali rilevanti.

Vengono, invece, in ogni caso esclusi dall’AIR (art. 19) le disposizioni in materia elettorale, di bilancio, di personale e di ordinamento degli uffici regionali, interventi che implicano costi di conformità nulli o di scarsa rilevanza per i destinatari, disposizioni di principio o di indirizzo generale non applicabili in assenza delle relative norme attuative.

Anche il Consiglio regionale, in attuazione della legge regionale n. 55 del 2008, ha inserito nel proprio regolamento interno 27 gennaio 2010, n. 12 specifiche disposizioni, prevedendo, sulle proposte di atti assegnate all’esame delle commissioni, la predisposizione, da parte delle strutture competenti all’istruttoria, della scheda di legittimità3, della scheda di fattibilità4 e di altri documenti idonei a fornire un più ampio quadro conoscitivo della proposta e delle sue finalità (art. 140).

Con riferimento agli strumenti di analisi preventiva degli atti normativi, l’art. 144 dispone che si applichino per l’AIR relativa alle proposte di legge di iniziativa consiliare gli stessi criteri di inclusione e i casi di esclusione individuati dalla Giunta per le proposte di propria iniziativa e che l’analisi di fattibilità sia svolta su atti di particolare rilievo ed impatto, quali leggi di settore e di riordino, leggi in materia istituzionale, leggi previste dall’agenda normativa, e su atti di programmazione, da parte delle competenti strutture tecniche attraverso la redazione di una scheda per la commissione referente.

Per quanto riguarda le procedure per la valutazione di impatto della regolazione, l’art. 145 prevede che l’ufficio di presidenza individui annualmente, sulla base del programma predisposto dalle commissioni e prendendo a riferimento in particolare le leggi sottoposte ad AIR da parte della Giunta nonché quelle approvate a seguito di iniziativa legislativa consiliare, una o più leggi o politiche regionali sulle quali effettuare la VIR, volta all’analisi dei risultati e degli effetti sui destinatari degli interventi, e ne definisca gli ambiti, le modalità, gli strumenti di ricerca, le collaborazioni con l’IRPET o altri istituti di ricerca e le relative risorse. E’ previsto, inoltre,  che per lo svolgimento delle attività di valutazione il Consiglio si avvalga anche della documentazione prodotta in attuazione delle clausole valutative introdotte nelle leggi regionali, nonché delle risultanze delle consultazioni (previste all’art. 48) e dei confronti con le rappresentanze economiche, sociali e istituzionali effettuate dalle commissioni consiliari.

Nel 2009, in attuazione del principio di semplicità dei rapporti tra cittadini, imprese e istituzioni di cui all’art. 4, comma 1, lettera z) dello Statuto regionale5 

nonché dei principi di qualità della normazioni di cui all’art. 2, comma 2, lettere c) ed f) della legge 55 del 2008, è stata adottata la legge regionale 23 luglio 2009, n. 406 (Norme sul procedimento amministrativo, per la semplificazione e la trasparenza dell’attività amministrativa). La norma, all’art. 1, identifica, come obiettivi permanenti dell’azione legislativa e amministrativa regionale, la riduzione degli oneri e degli adempimenti amministrativi a carico dei cittadini e delle imprese, la riduzione dei tempi burocratici e la diffusione dell’innovazione tecnologica e degli strumenti telematici nei rapporti tra cittadini, imprese e PA. Prevede, inoltre, che la Regione effettui periodici interventi normativi volti al conseguimento delle predette finalità ed alla riduzione del numero delle leggi e dei regolamenti regionali, attenendosi ai principi di proporzionalità e gradualità nell’introduzione di nuovi adempimenti e oneri, invarianza degli oneri a carico delle imprese, divieto di mantenimento, con gli atti di recepimento delle direttive comunitarie, di livelli di regolazione superiori a quelli richiesti dalle stesse. Individua nel Programma Regionale di Sviluppo (PRS) il quadro programmatico generale per l’azione della Regione in materia di semplificazione (art. 2).

Con l’art. 2-bis, introdotto dalla legge regionale n. 66 del 2011 (finanziaria regionale 2012), il legislatore toscano ha preso atto della necessità di un governo complessivo delle politiche di semplificazione che coinvolga Regione, EE.LL. e parti economico-sociali, prevedendo l’istituzione di sedi stabili di coordinamento istituzionale e tecnico-operativo per predisporre e attuare in modo uniforme sul territorio regionale programmi di riduzione degli oneri amministrativi a carico delle imprese, anche a seguito dell’attività di misurazione degli stessi.

A tal fine il 23 novembre 2012 è stato sottoscritto tra Regione, Autonomie locali e associazioni di categoria delle imprese un protocollo di intesa in tema di governance per la riduzione degli oneri amministrativi che ha individuato nel tavolo tecnico di concertazione la sede di coordinamento a livello politico- istituzionale. Il coordinamento tecnico – operativo è stato demandato ad un apposito Nucleo, costituito nel febbraio 2013, che vede la partecipazione degli enti territoriali e  delle associazioni di categoria delle imprese destinatarie delle prescrizioni legislative amministrative che si intendono semplificare.

Da ultimo, va ricordato che il nuovo regolamento interno della Giunta n. 3 del 18 marzo 2013 (che ha revocato il precedente regolamento del 2010), all’art. 17, riconferma la necessità che le proposte di legge e i relativi emendamenti, nonché i regolamenti siano “elaborati in conformità ai principi sulla qualità della normazione, di cui alla legge regionale 22 ottobre 2008, n. 55 (Disposizioni in materia di qualità della normazione), e secondo le direttive del processo normativo e le regole di tecnica redazionale, approvate con decreto del Presidente” e prescrive che, ai fini dell’iscrizione all’ordine del giorno, siano soggetti al parere della Direzione generale della Presidenza in ordine a legittimità, coerenza con l’ordinamento regionale e con il modello di programmazione, semplicità delle procedure, contenimento degli oneri amministrativi, rispetto dei principi, delle direttive e delle regole in materia di qualità normativa e tecnica redazionale.

Con specifico riferimento al tema della partecipazione, la regione Toscana – anche in attuazione dell’articolo 4, comma 1 lettera z) dello Statuto e con l’obiettivo di disporre di  strumenti per realizzare una buona amministrazione secondo criteri di imparzialità, trasparenza, equità, consentendo il coinvolgimento più ampio possibile della società civile alla formazione di leggi e programmi –  ha adottato la legge 27 dicembre 2007, n. 69. La norma conteneva già al proprio interno una disposizione recante il termine di vigenza al 31 dicembre 2012, al fine di imporre un momento di valutazione in merito al proseguimento o meno, e in quali forme, dell’esperienza maturata7. Al termine di un’indagine conoscitiva, la Regione, nel riconfermare i principi e le finalità enunciati nella legge n. 69/2007 e nel ribadire l’opportunità e la validità di uno strumento legislativo in tema di partecipazione, ha approvato la legge 2 agosto 2013, n. 46 (Dibattito pubblico regionale e promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali). Due sono gli aspetti di particolare interesse: l’istituzione di un apposito organo indipendente (Autorità regionale per la garanzia e la promozione della partecipazione), composto da tre membri – di cui due designati dal Consiglio regionale e uno dal Presidente della Giunta regionale,  scelti tra persone di comprovata esperienza nelle metodologie e nelle pratiche partecipative – e la previsione del Dibattito pubblico regionale, quale processo di informazione, confronto pubblico e partecipazione su opere, progetti o interventi che assumono una particolare rilevanza per la comunità regionale, in materia ambientale, territoriale, paesaggistica, sociale, culturale ed economica (specificamente individuati all’art. 8). Il Dibattito Pubblico è previsto, di norma, nelle fasi preliminari di elaborazione di un progetto, o di un’opera o di un intervento, quando tutte le diverse opzioni sono ancora possibili, anche se non è escluso che possa svolgersi anche in fasi successive, ma, comunque, non oltre l’avvio della progettazione definitiva.

Strutture amministrative e uffici dedicati – Sito web

Nell’ambito degli uffici della Giunta, il compito del presidio giuridico dell’attività legislativa e regolamentare di iniziativa della Giunta, secondo quanto previsto dalla legge regionale n. 55 del 2008 (disposizioni in materia di qualità’ della normazione) e dai relativi provvedimenti di attuazione spetta all’Area di Coordinamento Attività  Legislativa e Giuridica nell’ambito della Direzione generale Presidenza. Nell’ambito della stessa Direzione fanno capo al Settore Strumenti della valutazione, programmazione negoziata e controlli comunitari – posizione organizzativa Assistenza all’analisi di impatto della regolazione, le attività di studio e di analisi di impatto economico e sociale ex ante e di valutazione ex post degli atti normativi, il supporto tecnico specialistico alle strutture della giunta regionale coinvolte in processi di analisi di impatto della regolazione, e il coordinamento delle attività.

Informazioni dettagliate in tema di semplificazione e qualità della regolazione, AIR e misurazione degli oneri amministrativi (sia con riferimento alla disciplina giuridica che alle attività realizzate in ambito regionale), sono presenti sul sito web della Regione in una apposita sezione denominata “Semplificazione”, con accesso diretto dalla home page.

Nell’ambito della struttura organizzativa del Consiglio, è attribuito alla Direzione di Area Assistenza istituzionale il compito di  assistenza legislativa e giuridica e qualità della normazione, analisi di impatto della regolazione e di fattibilità, valutazione delle politiche.

Tutta la documentazione prodotta in tema di verifica di attuazione delle leggi e valutazione delle politiche  (clausole valutative, note informative e ricerche valutative) è disponibile sul sito web del Consiglio regionale.

Le esperienze realizzate

AIR

La Regione Toscana è stata la prima regione italiana ad avviare nel luglio 2001 – con il progetto speciale «Una Toscana più efficiente e meno burocratica» – una sperimentazione pluriennale della metodologia di AIR, finalizzata alla messa a regime delle tecniche di valutazione di impatto, pur in assenza di indicazioni normative specifiche (fino al 2008).

La sperimentazione ha avuto una durata di quattro anni (dal 2001 al 2004) nel corso dei quali sono stati organizzati cicli annuali di formazione specialistica per il personale coinvolto nei casi oggetto di AIR, sono state concluse analisi di impatto su diversi provvedimenti normativi ed è stato elaborato un primo Manuale di pratiche AIR, una sorta di work in progress, da aggiornare via via sulla base degli esiti delle analisi concluse.

Nel 2006, con la redazione del progetto di «Messa a regime dell’Analisi di impatto della regolazione – AIR» – definito in maniera condivisa con le categorie economiche e sociali e con le rappresentanze della comunità scientifica riunite in un apposito Comitato di indirizzo – l’AIR, pur non essendo ancora istituzionalizzata, è divenuta una fase ordinaria del processo legislativo regionale, sebbene comunque circoscritta ai provvedimenti più significativi, selezionati sulla base dell’agenda normativa regionale e di un apposito set di criteri approvato dalla Giunta regionale con decisione n. 2 del 9 gennaio 2006, su proposta del Comitato di indirizzo.

Le metodologie tecniche e le fasi del processo di AIR sono state poi definite nel Manuale approvato con decreto del Presidente della G.R. 172/2009.

Il manuale, concepito come uno strumento di consultazione, ricco di informazioni specifiche e di indicazioni operative, diretto ai soggetti dell’amministrazione regionale che devono realizzare l’AIR, si articola in tre parti:

  • la prima è dedicata al momento iniziale dell’AIR, costituito dalla selezione dei provvedimenti regolativi da sottoporre ad analisi;
  • la seconda, nell’illustrare il principio di proporzionalità, presenta una rassegna delle metodologie di valutazione economica più frequentemente utilizzate in ambito AIR;
  • la terza, alla luce dell’esperienza, approfondisce il processo di AIR, analizzandone il percorso logico in tutte le sue fasi.

Sotto il profilo organizzativo, è previsto che l’AIR sia effettuata da gruppi di lavoro multidisciplinari (con competenze giuridiche, economiche, statistiche, amministrative), formati da una componente variabile a seconda del provvedimento oggetto dell’analisi e da una componente stabile, costituita dal nucleo di funzionari addetti all’AIR della Direzione generale della Presidenza, con un ruolo di presidio delle fasi di valutazione economica e di consultazione, nonché con funzione di indirizzo e di controllo della qualità delle AIR prodotte.

La Toscana ha oggi al suo attivo numerosi anni di esperienza in materia di analisi di impatto, nel corso dei quali ha sottoposto ad AIR venti provvedimenti regolativi8 e strutturato un nucleo di competenze specializzate, formato da funzionari che hanno partecipato sin dall’inizio all’esperienza di AIR, sviluppando una professionalità e un bagaglio tecnico specifici, in particolare nelle fasi di valutazione economica e di consultazione.

Elemento imprescindibile del processo è infatti la consultazione che attraversa orizzontalmente tutte le fasi dell’analisi e viene utilizzata per rilevare direttamente le esigenze, ascoltando destinatari e esperti, per valutare il grado di accoglimento delle opzioni, per verificare gli effetti delle stesse nonché per la raccolta di dati utili ai fini dell’analisi economica.

A partire dal 2010 l’attività di AIR in Toscana ha subito un rallentamento (legato anche alla fase di fine legislatura) e l’attività di valutazione più che sull’analisi di impatto è stata indirizzata sulla misurazione degli oneri amministrativi (MOA), in conformità a quanto previsto dalla legge regionale n. 40 del 2009.

MOA

In Toscana, la MOA è stata assunta come linea di intervento della politica regionale di semplificazione già a partire dal PRS 2006-2010, con lo specifico Progetto Integrato regionale PIR 4.4 “Efficienza, riorganizzazione e semplificazione” e costituisce oggi una delle linee di intervento del Progetto integrato strategico (PIS) “Semplificazione” del PRS 2011-2015.

Dopo una prima sperimentazione condotta nel periodo gennaio-giugno 2008, nell’ambito di un progetto promosso dal Formez su incarico del Dipartimento della Funzione pubblica – che ha coinvolto, oltre alla Toscana, anche Liguria, Emilia Romagna e Friuli Venezia Giulia e ha avuto come oggetto gli oneri amministrativi derivanti dalla legislazione regionale in materia di somministrazione di alimenti e bevande – l’attività ha assunto un carattere sistematico e viene svolta dal 2010 sulla base di Programmi di azione approvati, previa consultazione delle parti economico sociali, dalla Giunta regionale, in conformità a quanto previsto dal D.L. n. 70 del 2011 (che ha esteso a Regioni ed EE.LL l’obbligo di misurazione e riduzione degli oneri – sulla base di appositi programmi di carattere normativo, amministrativo e organizzativo) e dalla l.r. n. 40 del 2009.

Ad oggi sono state concluse le sei misurazioni previste dal Programma di azione regionale MOA 2010 (Allegato alla delibera della Giunta Regionale n. 640/2009)9 e le quattro misurazioni di oneri e tempi burocratici previste dal secondo Programma di azione regionale MOA 2011 (Allegato alla delibera della Giunta Regionale n. 23/2011)10.

Una delle quattro misurazioni del programma 2011, precisamente quella relativa all’attività edilizia privata, è stata anche la prima misurazione congiunta dei tempi burocratici e degli oneri amministrativi su materie di competenza concorrente, avviata nell’ambito del Comitato paritetico Stato, Regioni ed EE.LL. (istituito in seno alla Conferenza Unificata per il coordinamento delle metodologie di misurazione e riduzione degli oneri), in attuazione di quanto previsto dal D.L. n. 70 del 2011.

L’attività di rilevazione e misurazione degli oneri amministrativi derivanti dalla normazione regionale – svolta in stretta collaborazione con le associazioni di categoria – consente di quantificare l’incidenza degli oneri nelle varie fasi delle procedure amministrative esaminate, ricavando le informazioni di base necessarie per l’elaborazione di proposte di semplificazione mirate nonché di avere un ordine di priorità degli interventi da realizzare.

Le attività di misurazione sono coordinate dai funzionari addetti all’AIR del Settore Strumenti della Valutazione, programmazione negoziata e controlli comunitari della Direzione generale della Presidenza che operano in raccordo con i settori delle Direzioni generali interessate per materia.

La regione Toscana ha inoltre condiviso l’Accordo Stato Regioni e Autonomie locali del 10 maggio 2012 per l’attivazione di percorsi sperimentali di semplificazione amministrativa per impianti produttivi ed attività delle imprese sul territorio e per l’impostazione di una programmazione congiunta 2012-2015 delle attività di misurazione degli oneri regolatori gravanti su cittadini e imprese e degli oneri sulla PA.

La politica regionale di semplificazione – delineata nel PIS “Semplificazione” del PRS 2011-2015 – ha inoltre previsto l’avvio dal 2013 di un’attività sistematica di valutazione ex ante degli oneri amministrativi introdotti e/o eliminati da nuovi provvedimenti normativi, al fine di intervenire sui flussi dell’attività legislativa e amministrativa prima della loro adozione, prevenendo, così, la formazione di nuovi oneri burocratici. Tale attività di valutazione ex-ante si affiancherà all’attività già in corso di MOA ex post sulla legislazione vigente.

Scheda preliminare per la valutazione della proposta di legge 

L’analisi ex-ante delle leggi regionali viene svolta dalle strutture del Consiglio attraverso la redazione di una scheda preliminare per la valutazione delle proposte di legge, che contribuisce a formare la documentazione di corredo per l’attività istruttoria da parte  delle commissioni consiliari.

Nel corso del 2013 sono state prodotte 44 schede preliminari relative a  leggi regionali approvate  in tale anno. Le leggi corredate dalla scheda preliminare hanno costituito complessivamente il 93,6% di quelle approvate che rientrano nei criteri di inclusione adottati dal marzo 201111.

Clausole valutative

Nelle leggi regionali sono state introdotte clausole valutative fin dal 2002 e l’elenco completo dei provvedimenti interessati, con l’indicazione specifica dell’articolo contenente la clausola, è pubblicato sul sito web del Consiglio regionale.

Una clausola valutativa è presente anche all’art. 72 della legge di semplificazione e riordino normativo 2009 (l.r. 40/2009) e prevede che la Giunta trasmetta al Consiglio con cadenza biennale una relazione nella quale dare conto dell’applicazione delle nuove procedure di semplificazione previste per la riduzione dei tempi burocratici, con particolare riferimento alle disposizioni relative alla conferenza dei servizi, al SUAP e all’uso delle tecnologie informatiche nelle relazioni fra pubblica amministrazione e privati.

Nell’anno 2013 sono state approvate tre leggi contenenti clausole valutative12; in particolare:

  • l.r. 34/2013 (Disciplina del sostegno regionale  alle imprese di informazione. Modifiche alla l.r. 35/2000, alla l.r. 22/2002 e alla l.r. 32/2002)
  • l.r. 46/2013 (Dibattito pubblico regionale e promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali)
  • l.r. 51/2013 (Norme per la protezione e bonifica dell’ambiente dai pericoli derivanti dall’amianto e promozione del risparmio energetico, della bioedilizia e delle energie alternative)

VIR e altre valutazioni ex-post

Sulla base delle informazioni contenute nelle relazioni trasmesse al Consiglio dalla Giunta regionale in ottemperanza a quanto disposto da clausole valutative, gli uffici predispongono note informative sull’attuazione delle politiche regionali. Si tratta di documenti di sintesi che riassumono lo stato d’attuazione della legge e i principali risultati da questa ottenuti13. A partire dal 2005 (anno di avvio dell’attività) e fino al 2012 sono state complessivamente prodotte 25 note informative, riferite a 21 diverse leggi regionali14. Nel corso del 2013 sono state prodotte altre quattro note informative:

  • n. 26 – Le politiche regionali per il sostegno all’innovazione: i primi tre anni di attuazione della l.r. 20/2009
  • n. 27 – Lo stato di attuazione della l.r. 40/2009: una prima valutazione 15
  • n. 28 – Il Fondo regionale per la non autosufficienza: tre anni di attuazione della l.r. 66/2008
  • n. 29 – L’attuazione della l.r. 68/2011: le politiche regionali per le aree montane

Su richiesta del Consiglio, vengono, inoltre, realizzate da istituti specializzati (solitamente l’IRPET – Istituto regionale per la programmazione economica della Toscana) ricerche valutative; si tratta di analisi approfondite sull’attuazione di specifiche leggi regionali e sugli effetti delle politiche da esse attivate. Nel corso del 2012 l’IRPET ha svolto una ricerca sull’attuazione della l.r. 69/2007 “Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”16.

 

Le esperienze in corso

 

MOA ex ante

Sulla base dell’esperienza realizzata nell’ambito della MOA ex-post, la Regione ha definito una proposta metodologica per l’avvio di un’attività sistematica di valutazione ex ante degli oneri amministrativi (MOA ex ante), approvata con delibera di Giunta n. 249 del 31 marzo 2014.

Il documento, dopo aver riportato la definizione di onere informativo, fornisce indicazioni di carattere metodologico e procedurale per la valutazione ex ante degli oneri informativi introdotti e/o eliminati da provvedimenti normativi e amministrativi, nonché indicazioni in ordine alle modalità operative per lo svolgimento della valutazione. Prevede che, a seconda dei casi e della rilevanza degli impatti, in termini di oneri informativi, dei provvedimenti da emanare, la valutazione ex ante possa concretizzarsi in una vera e propria misurazione degli oneri amministrativi imposti dal provvedimento di futura emanazione (MOA ex ante) oppure limitarsi alla semplice redazione di un bilancio di regolazione sotto forma di elenco degli oneri informativi introdotti ed eliminati, avente natura prettamente ricognitiva, senza stime monetarie.

La redazione degli elenchi si articola nelle seguenti fasi: 1) identificazione degli oneri informativi, distinguendo tra quelli introdotti ex novo, eliminati o modificati; 2) classificazione degli oneri informativi per categoria e per tipologia; 3) compilazione di uno schema standard (riportato nella parte finale del documento stesso).

La MOA ex ante si articola nelle seguenti fasi: 1) identificazione degli oneri informativi, distinguendo tra quelli introdotti ex novo, eliminati o modificati; 2) stima degli oneri amministrativi per ciascun obbligo informativo, in conformità alla metodologia dello EU Standard Cost Model, per quanto adattata alla natura ex ante dell’analisi; 3) elaborazione del report finale.
Gli elenchi degli oneri introdotti ed eliminati e il report sulla MOA ex ante devono essere pubblicati nel sito web della Regione alla voce Semplificazione.

Il Settore Strumenti della Programmazione Negoziata e della Valutazione Regionale della Direzione Generale Presidenza viene indicato come la struttura di riferimento per la realizzazione della MOA ex post e della valutazione ex ante ed è incaricato di predisporre e trasmettere annualmente alla Giunta una relazione complessiva sull’attività di valutazione ex ante (redazione degli elenchi e MOA ex ante) svolta nell’anno precedente, valutandone l’impatto in termini di semplificazione e riduzione degli adempimenti amministrativi, anche con il supporto del nucleo tecnico operativo per la governance degli oneri amministrativi, istituito ai sensi dell’art. 2 bis della l.r. 40/200917.

Clausole valutative

Con riferimento ai primi quatto mesi dell’anno 2014, solo la legge n. 5 del 22.01.2014 (Alienazione degli immobili di edilizia residenziale pubblica (ERP) finalizzata alla razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio di ERP) contiene, all’art. 12, una clausola valutativa.

 (Ultimo aggiornamento della scheda: luglio 2014)

 

Notes:
1. Si ringrazia la dott.ssa Simonetta Cerilli, responsabile della posizione organizzativa Assistenza all’analisi d’impatto della regolazione nell’ambito della Direzione generale Presidenza, per il prezioso supporto e per le informazioni utili ai fini della predisposizione della scheda
2. Il r.i.g.r. n. 2 del 2010 è stato revocato con r.i.g.r. n. 3 del 2013 (cfr. pgg. successive)
3. La scheda di legittimità contiene osservazioni in ordine alla legittimità costituzionale e statutaria, alla conformità delle disposizioni rispetto alla disciplina comunitaria e nazionale, nonché alla normativa riguardante le autonomie locali e al rispetto del principio di sussidiarietà, nonché osservazioni sul rispetto delle regole di tecnica redazionale  e sulla correttezza dei riferimenti normativi contenuti ed eventuali proposte tecniche di modifiche necessarie a garantire l’omogeneità giuridica del testo
4. La scheda di fattibilità contiene, tra l’altro, l’analisi delle potenziali criticità, con particolare riguardo all’accertamento della presenza e dello stato di efficienza delle condizioni operative degli uffici pubblici chiamati ad applicare la norma, gli elementi di valutazione delle politiche con eventuale proposta di clausola valutativa, l’analisi finanziaria,  osservazioni sulla relazione AIR, se presente
5.  Si riporta il testo dell’articolo 4, comma 1 dello Statuto: “1. La Regione persegue, tra le finalità prioritarie:

  • a) il diritto al lavoro e ad adeguate forme di tutela della dignità dei lavoratori, il diritto alla sicurezza dei luoghi di lavoro, all’istruzione, alla formazione permanente, alla conoscenza;
  • b) la promozione dei diritti al pluralismo dell’informazione e della comunicazione, dell’accesso alla cultura come bisogno individuale e valore collettivo;
  • c) il diritto alla salute;
  • d) il diritto dei minori ad interventi intesi a garantirne la protezione sociale;
  • e) il diritto delle persone con disabilità e delle persone anziane ad interventi intesi a garantirne la vita indipendente e la cittadinanza attiva;
  • f) il diritto alle pari opportunità fra donne e uomini e alla valorizzazione della differenza di genere nella vita sociale, culturale, economica e politica, anche favorendo un’adeguata rappresentanza di genere nei livelli istituzionali e di governo e negli enti pubblici;
  • g) la tutela e la valorizzazione della famiglia fondata sul matrimonio;
  • h) il riconoscimento delle altre forme di convivenza;
  • i) la promozione della scienza e, nel rispetto della persona umana, della libertà di ricerca scientifica;
  • l) il rispetto dell’equilibrio ecologico, la tutela dell’ambiente e del patrimonio naturale, la conservazione della biodiversità, la promozione della cultura del rispetto per gli animali;
  • m) la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, artistico e paesaggistico;
  • n) la promozione dello sviluppo economico e di un contesto favorevole alla competitività delle imprese, basato sull’innovazione, la ricerca e la formazione, nel rispetto dei principi di coesione sociale e di sostenibilità dell’ambiente;
  • o) la valorizzazione della libertà di iniziativa economica pubblica e privata, del ruolo e della responsabilità sociale delle imprese;
  • p) la promozione della cooperazione come strumento di democrazia economica e di sviluppo sociale, favorendone il potenziamento con i mezzi più idonei;
  • q) la tutela e la promozione dell’associazionismo e del volontariato;
  • r) la promozione dei valori della pace, della solidarietà, del dialogo tra popoli, culture e religioni;
  • s) il rifiuto di ogni forma di xenofobia e di discriminazione legata all’etnia, all’orientamento sessuale e a ogni altro aspetto della condizione umana e sociale;
  • t) l’accoglienza solidale delle persone immigrate, secondo i principi del pluralismo delle culture, del reciproco rispetto e dell’integrazione sociale;
  • u) la promozione e il sostegno delle iniziative contro la pena di morte, la tortura, la riduzione in schiavitù, le mutilazioni del corpo, ogni altra offesa alla dignità della persona;
  • v) il riconoscimento dell’autonomia delle comunità locali, la promozione del sistema delle autonomie, la valorizzazione delle distinte identità culturali, sociali ed economiche del territorio regionale, la tutela dei comuni minori, dei territori montani e insulari;
  • z) la semplicità dei rapporti tra cittadini, imprese ed istituzioni a tutti i livelli e la realizzazione del principio di buona amministrazione, secondo criteri di imparzialità, trasparenza, equità.”
6. La  legge n. 40 del 2009 è stata, di recente,  modificata dalla  l.r. 14 marzo 2013, n. 9
7. La l.r. 69/2007, caso finora unico nella legislazione della Regione Toscana, prevede (art. 26 – Durata della legge, comma 1) una clausola di abrogazione automatica (31/12/2012) in caso di mancata espressa riapprovazione, stabilendo (comma 2 dello stesso art. 26) che la Giunta regionale, insieme al Consiglio, promuova processi partecipativi per valutare “l’efficacia, la diffusione ed il rendimento dei processi partecipativi” e “l’opportunità di conferma o modifica” della legge. Con l.r. 72/2012 il termine di abrogazione è stato prorogato al 31 marzo 2013.
8. I casi su cui è stata effettuata l’AIR sono i seguenti:  accreditamento, artigianato, attività funebre, attività termali, beni culturali, carburanti, cinema, disabilità, somministrazione di alimenti e bevande, energia, farmacie, pescaturismo, piercing, sanità, servizio civile, sportelli postali, tracciabilità prodotto ittico, trasporti, strutture veterinarie. Nell’ambito dell’AIR in materia di strutture veterinarie è stata inoltre condotta, in collaborazione con l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, una sperimentazione in materia di analisi di impatto sulla concorrenza (AIRC). L’elenco completo dei provvedimenti regolativi analizzati e le relative schede di analisi sono disponibili sul sito web della Regione.
9. Le sei aree di regolazione oggetto di misurazione sono: servizio idrico integrato, aiuti comunitari in agricoltura, attività forestale, scarichi idrici, strutture ricettive, utilizzazione agronomica di acque reflue. Per una visione di sintesi e per ulteriori informazioni sulla metodologia e sui risultati dell’attività di misurazione si rinvia al report finale MOA
10. Le quattro aree di regolazione oggetto di misurazione sono: VIA;  acque minerali, di sorgente e termali; cave, torbiere, miniere; attività edilizia privata
11. Tali criteri prevedono la redazione della scheda per tutte le proposte di legge assegnate alle commissioni per il parere referente, con la sola esclusione delle leggi di bilancio e di quella di approvazione del consuntivo, anche nel caso in cui non vi siano osservazioni dal punto di vista organizzativo o procedurale. Le schede vengono prodotte solo per la commissione competente ad esprimere il parere referente, salvo i casi di proposte di legge aventi un carattere di trasversalità come la legge finanziaria e la legge di manutenzione, per le quali le osservazioni contenute nella scheda vengono trasmesse, secondo le rispettive competenze, anche alle commissioni che esprimono parere secondario. (Cfr Rapporto sulla legislazione anno 2013)
13. Tutti i documenti sono disponibili sul sito del Consiglio regionale all’indirizzo http://www.consiglio.regione.toscana.it/default.aspx?nome=NOTE-INFORMATIVE
15.  La nota descrive i primi tre anni di attuazione della legge regionale 23 luglio 2009, n. 40 “Legge di semplificazione e riordino normativo 2009”, elaborando le informazioni contenute nella relazione presentata dalla Giunta regionale (decisione GR del 29/1/2013, n. 6) in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 72 (Clausola valutativa).  Per il contenuto della nota si rinvia alle pagine del Consiglio della Regione Toscana