Regione Puglia

A cura di Miriam Giorgio

Riferimenti normativi

Lo Statuto della Regione Puglia individua nella norma dell’art. 37, quale contenuto obbligato del regolamento interno del Consiglio regionale, disposizioni in ordine alla qualità della normazione. In particolare, il comma 2 dispone che il regolamento deve contenere le regole a presidio della qualità della legge per garantire il rispetto del requisito della chiarezza del dettato normativo a pena della improcedibilità dei disegni di legge e delle proposte normative che contengano modifiche o abrogazioni non espresse ai testi vigenti in materie già normate; il comma 3 aggiunge che il regolamento contiene ulteriori norme sul procedimento legislativo. L’attenzione che lo Statuto della Regione Puglia rivolge alla qualità della legislazione interessa in prima istanza i requisiti formali della norma, ma si apre (con la disposizione del comma 3) ad ogni ulteriore “regola” che possa contribuire alla qualità della legislazione anche in senso sostanziale.

Nell’ordinamento giuridico pugliese l’attenzione alla qualità della normazione ha trovato una prima risposta organica con la Legge regionale 2 novembre 2011, n. 29 titolata appunto “Semplificazione e qualità della normazione”. I principi di carattere generale volti ad assicurare la qualità formale e sostanziale della regolazione  (cfr. art. 2 Chiarezza dei testi normativi) non possono che essere unitari, spettando poi ai due organi regionali titolari della competenza normativa, Consiglio e Giunta, declinarli, per quanto di propria competenza, sotto il profilo procedurale.

La legge n. 29/2011 presenta una disciplina completa così scandita: art. 2 Chiarezza dei testi normativi; art. 3 Testi Unici e codici; art. 4 Riordino e semplificazione normativa; art. 5 Consultazioni; art. 6 Air; art. 7 Atn; art. 8 Vir; art. 9 Clausole valutative; art. 11 Programmazione normativa.

Uno degli strumenti disciplinati dalla legge n. 29/2011 risulta tuttavia introdotto nell’ordinamento regionale della Puglia già da tempo: l’Analisi tecnico-normativa (ATN). Difatti, la Delibera di Giunta Regionale n. 2484/2010 (recante Regolamento interno sul funzionamento della GR) attribuiva al Servizio legislativo di Giunta il compito di effettuare l’ATN di ciascuno schema di disegno di legge o di atto regolamentare, svolgendo una verifica di legittimità sul testo normativo, sulla struttura, nonché sulle relative procedure (artt. 8 e 12). Secondo l’art. 7 della Legge regionale n. 29/2011, l’ATN – cui devono essere sottoposti i disegni e le proposte di legge (comma 1) – verifica l’incidenza della normativa proposta sull’ordinamento giuridico vigente, la conformità della stessa alla Costituzione, la sua compatibilità con lo Statuto regionale e le leggi regionali, con le norme statali ed europee. Verifica altresì, sotto l’aspetto formale, la corretta formulazione delle proposte normative (comma 2).

È di tutta evidenza quanto il tema della qualità normativa e la necessità di rendere sistematica l’analisi economica, sociale e strategica della regolazione medesima costituiscano il fondamento e la finalità anche dello strumento in analisi, in prospettiva di un sempre maggiore sviluppo a livello regionale, nonché in coerenza con le politiche europee – delle tecniche di better regulation, a beneficio di un valido supporto da fornire ai processi decisionali e di miglioramento delle dinamiche democratiche.

Strutture amministrative e uffici dedicati

Nell’ambito della struttura amministrativa della Regione Puglia, sono deputati ad occuparsi della qualità della regolazione il Servizio affari e studi giuridici e legislativi del Consiglio Regionale e il Servizio legislativo della Giunta Regionale.

Tanto il Servizio legislativo del Consiglio quanto quello della Giunta,  sono chiamati a svolgere attività finalizzate a migliorare i testi normativi portati all’esame del Consiglio ovvero al vaglio della Giunta. In particolare, i Servizi legislativi si occupano da tempo di svolgere un’analisi tecnico-normativa delle proposte di legge e dei disegni di legge, consistente perlopiù in interventi modificativi o correttivi inerenti i rapporti con le altre norme vigenti (nazionali e regionali), nonché in un accurato drafting dei testi stessi.

Ad eccezione delle attività di Atn finora svolte secondo la prassi degli uffici legislativi e i due casi pregressi di clausole valutative, le esperienze realizzate dalla Regione Puglia in tema di qualità della regolazione si inseriscono nell’ambito del Progetto Operativo di Assistenza tecnica alle Regioni dell’Obiettivo convergenza (Calabria, Campania, Puglia, Sicilia) promosso e curato dal Dipartimento degli Affari Giuridici e Legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri.  Per la Regione Puglia l’assistenza tecnica è stata fornita dal Consorzio per lo sviluppo delle metodologie nelle pubbliche amministrazioni (MIPA).

Le esperienze realizzate 

VIR e valutazioni ex post

La Vir effettuata ha riguardato il Sistema di autorizzazione al funzionamento delle strutture e dei servizi sociali e relative forme di gestione, ex l.r. 19/2006 nell’ambito dell’Area Politiche per la promozione della salute, delle persone e delle pari opportunità e, dunque, del Servizio Programmazione sociale e integrazione socio-sanitaria della Regione Puglia.

I lavori inerenti le attività di valutazione ex post della normativa in questione si sono svolti nell’ambito del Progetto di Assistenza Tecnica alla Regione Puglia per il rafforzamento della capacità di formazione delle Regioni Obiettivo Convergenza: il gruppo di lavoro misto, costituito dai Sevizi Legislativi, i dirigenti del Servizio interessato e i consulenti MIPA, si è costituito nel gennaio 2012 e ha operato fino al mese di marzo 2013 quando è stata ultimata l’articolata relazione conclusiva pubblicata nel sito www.qualitanormazione.gov.it.

La legge della Regione Puglia 10 luglio 2006, n. 19 recante Disciplina del sistema integrato dei servizi sociali per la dignità e il benessere delle donne e degli uomini di Puglia e il relativo regolamento di attuazione sono stati oggetto di valutazione ex post.

In primo luogo è stato perimetrato l’ambito della valutazione da svolgere attraverso: a) l’individuazione dei confini oggettivi, soggettivi (destinatari e pubbliche amministrazioni coinvolte) e temporali dell’applicazione della legge; b) la precisazione degli obiettivi dell’intervento normativo rispetto ai quali valutare il grado di soddisfazione. Si è passati quindi all’analisi del contesto normativo, sociale ed economico di riferimento.

Sono stati poi individuati gli aspetti deboli del sistema esaminato, nonché della legge n. 19/2006. Contestualmente, sono stati raccolti i dati necessari alla valutazione disponibili presso la Regione e attinti dai bilanci degli operatori del settore. Infine, si è proceduto alla valutazione con riferimento agli aspetti sia giuridici sia economici, giungendo a conclusioni che orientano ad apportare talune modifiche ai testi normativi per migliorarne l’efficacia. La valutazione si è soffermata in particolare sui seguenti aspetti: a) grado di conseguimento degli obiettivi; b) stima dei costi e degli effetti sui destinatari; 3) efficienza del sistema e delle unità di output.

AIR

a) Adozione di un Sistema di Tariffazione Integrata (STI) per il trasporto pubblico locale ai sensi della L. r. 31 ottobre 2002, n. 18, “Testo unico sulla disciplina del trasporto pubblico locale

L’esperienza in questione si è svolta nell’ambito del POAT-DAGL e ha visto la collaborazione del gruppo di lavoro misto DAGL-Regione Puglia, in particolare per la Regione Puglia dell’Area Politiche per la mobilità e qualità urbana e del Servizio di trasporto.

L’intento è stato quello di svolgere un’Air parziale, ossia limitata all’ipotesi di un intervento normativo concernente l’integazione tariffaria. La constatazione di fondo è che in molte realtà urbane l’esigenza di facilitare gli spostamenti e favorire gli interscambi tra le diverse modalità di TPL (bus, treni, metropolitane) ha portato alla progressiva diffusione di sistemi tariffari integrati (STI) caratterizzati da un unico schema tariffario valido per tutte le modalità di trasporto possibili.

La scelta di introdurre un sistema tariffario integrato può avere importanti effetti positivi sulla domanda di trasporto pubblico, con ricadute benefiche sia per quanto riguarda i proventi da traffico (incidendo, quindi, positivamente sulla finanza pubblica locale), sia in termini di riduzione delle diseconomie esterne del trasporto.

Il punto nevralgico di questa Air è stato individuato nell’esame della posizione degli operatori dei diversi segmenti del mercato dei trasporti interessati, ragion per cui si sono svolte accurate consultazioni degli stessi al fine di esaminare l’impatto della nuova regolazione. Di conseguenza, è stata formulata una proposta di intervento normativo.

b) Regolamento di attuazione della l.r. 31/2012, “Norme in materia di formazione per il lavoro”

Anche in questo caso, l’esperienza Air è stata parziale e si è svolta nell’ambito del POAT-DAGL in diretta collaborazione dell’At locale con l’Area Politiche per lo sviluppo economico, lavoro e innovazione, Servizio Formazione professionale e col Servizio Politiche per il lavoro della Regione Puglia.

La parzialità dell’Air si spiega con la necessità di un intervento regolamentare specificamente orientato all’attuazione delle norme sull’apprendistato. È utile precisare che con l’approvazione della legge regionale n. 31/2012 “Norme in materia di formazione e lavoro”, la Regione Puglia ha avviato un percorso finalizzato al superamento della legge n. 13/2005. In particolare, secondo l’art. 7 della legge n. 31/2012, la Regione Puglia è tenuta a disciplinare con regolamento le modalità di certificazione delle competenze degli apprendisti per tre tipologie di apprendistato in essa contenute. Si è preliminarmente riscontrato che il quadro normativo generale dell’apprendistato in Puglia appare molto frammentato, presentando numerosi aspetti di incompletezza, tra cui, appunto, quello della certificazione delle competenze. Per esso, dunque, dopo un’attenta e articolata consultazione dei soggetti e delle associazioni interessati, finalizzata all’analisi dell’impatto regolatorio, si è proceduto ad elaborare un’ipotesi di intervento normativo.

MOA e semplificazioni amministrative

Non constano esperienze già svolte

Clausole valutative

a)      Legge regionale 21 marzo 2007 n. 7 “Norme per le politiche di genere e i servizi di conciliazione vita-lavoro in Puglia”
b)      Legge 13 dicembre 2012 n. 43 “Norme per il sostegno dei Gruppi di acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero, di qualità”

Altri strumenti

a) ATN Ddl in materia di valorizzazione e tutela dei beni culturali

L’esperienza di questa ATN si è svolta nell’ambito del POAT-DAGL e ha interessato l’Area Politiche per la promozione del territorio, dei saperi e dei talenti, nonché il Servizio Beni culturali della Regione Puglia.

Come accennato, i Servizi Legislativi del Consiglio e della Giunta svolgono da tempo attività di Atn sui disegni di legge e sui testi normativi approvati dall’assemblea. Tuttavia, ciò non avviene secondo una precisa metodologia: l’Atn consiste perlopiù in un accurato drafting. Nel caso del ddl recante disciplina sui beni culturali, il testo è stato esaminato alla luce di alcuni punti contenuti nella scheda Atn elaborata dall’assistenza tecnica del Poat-Dagl quale guida metodologica. Il lavoro svolto si è concentrato in particolare su alcuni delicati aspetti di raccordo e di armonizzazione con la normativa nazionale (Codice dei Beni culturali e del Paesggio, d.lgs. 42/2004), nonché sulle funzioni della Regione in materia e sul drafting normativo. Si è poi inteso proiettare la futura legge nella fase attuativa, considerando l’esercizio della potestà regolamentare e il “dialogo” tra legge e regolamento attuativo.

b) ATN Ddl recante disciplina regionale in materia di VAS, Valutazione ambientale strategica

L’esperienza di questa ATN si è svolta nell’ambito del POAT-DAGL, col coinvolgimento dell’Area Politiche per la riqualificazione, la tutela e la sicurezza ambientale e per l’attuazione delle opere pubbliche, e ha visto la collaborazione dell’At locale con il Servizio Ecologia e Servizio Risorse naturali della Regione Puglia.

Anche per questa esperienza valgono le considerazioni evidenziate sub a), circa l’assenza di una metodologia precedente all’intervento del POAT-DAGL con cui è stata proposta una scheda metodologica condivisa con gli uffici legislativi regionali.

In questo secondo caso Atn, il lavoro è stato piuttosto circoscritto in quanto la materia Ambiente, come noto, è di competenza esclusiva dello Stato. Le Regioni, in tema di Vas, sono chiamate ad adeguare i rispettivi ordinamenti alla disciplina nazionale: di conseguenza, si tratta di un intervento normativo non particolarmente innovativo rispetto alla disciplina statale. La Regione Puglia ha scelto di provvedere a tale adeguamento con una legge in modo da garantire una maggiore efficienza in punto di cogenza dello strumento utilizzato. Dunque, si è proceduto soprattutto a valutare gli effetti immediati del testo sul piano giuridico-amministrativo ed economico, consultando gli operatori preliminarmente alla presentazione del ddl: l’At locale ha supportato l’Ufficio competente e l’Assessorato proponente anche in queste attività di confronto con i destinatari della legge. Grande attenzione è stata dedicata altresì alle norme concernenti l’ambito di applicazione, le deleghe ai Comuni; infine, il ddl è stato attentamente esaminato sul piano del procedimento con riferimento al punto della scheda Atn che richiede di snellire le procedure amministrative, riducendo al minimo oneri e costi sia per le amministrazioni coinvolte sia per gli stessi destinatari (cfr. divieto di gold plating  previsto, su impulso comunitario, dall’art. 14 co. 24bis della legge n.246/2005 come modificata dalla legge di stailità del 2012 (Legge n.183/2011).

Le esperienze in corso

Clausole valutative

Disegno di legge n. 28 del 14.02.2012, Interventi regionali per la promozione dell’aggregazione di imprese agricole e della cooperazione per lo sviluppo del sistema agro-industriale. Area Politiche per lo sviluppo rurale – Servizio alimentazione.

(Ultimo aggiornamento della scheda: luglio 2014)