Regione Abruzzo

A cura di Eleonora Morfuni1 

Riferimenti normativi

Lo Statuto della Regione Abruzzo contiene uno specifico riferimento al tema della qualità della regolazione; infatti, l’art.40, rubricato “La qualità delle norme e i Testi unici” recita testualmente: “1. I testi normativi della Regione sono improntati a principi di chiarezza e semplicità di formulazione e al rispetto delle regole fissate dalla legge sulla qualità della normazione. 2. La legge di cui al comma 1 può prevedere, per materie determinate ed omogenee, la redazione di Testi unici regionali, fissando termini, principi e criteri direttivi. 3. I Testi unici compilativi sono approvati dal Consiglio con la sola votazione finale. 4. I Testi unici possono essere abrogati o modificati, anche parzialmente, solo in modo espresso. 5. La legge di cui al comma 1 e i regolamenti interni, del Consiglio e della Giunta, stabiliscono gli obblighi volti a garantire la qualità delle fonti normative e le modalità di formazione, approvazione e mantenimento dei Testi unici2.”.

Il Consiglio regionale in data 29 giugno 2004, con verbale n. 136/10, ha approvato il Manuale per la redazione dei testi normativi, secondo lo schema elaborato da un gruppo di lavoro coordinato dall’Osservatorio Legislativo Interregionale e condiviso da gran parte della assemblee legislative.

La disciplina generale sull’attività normativa regionale e sulla qualità della normazione è stata emanata con L.R. 14 luglio 2010, n. 26. L’art. 3, nell’individuare gli strumenti per il miglioramento della qualità della normazione, indica espressamente l’analisi tecnico-normativa (ATN), l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), l’analisi di fattibilità, la consultazione, la verifica di impatto della regolamentazione (VIR), le clausole valutative, la semplificazione, manutenzione e riordino costanti del sistema normativo, il drafting normativo.

L’art. 5 stabilisce che, “1. Ai sensi dell’art. 26 dello Statuto, il Consiglio regionale esercita, sia in via preventiva che successiva, la funzione di controllo e di valutazione sugli effetti e sui risultati degli atti normativi e delle politiche pubbliche in rapporto alle finalità perseguite. 2. Il controllo e la valutazione in via preventiva sono effettuati attraverso l’AIR, l’analisi di fattibilità e la consultazione. 3. Il controllo e la valutazione in via successiva sono effettuati attraverso la VIR e le clausole valutative3.”.

L’art. 6, rubricato AIR e analisi di fattibilità, stabilisce che l’AIR è di norma effettuata dalla Giunta di propria iniziativa o su richiesta del Consiglio e rinvia a regolamenti interni del Consiglio e della Giunta la disciplina, per i rispettivi ambiti di competenza, degli elementi da considerare nell’AIR, dei criteri di inclusione e dei casi di esclusione, nonché delle modalità di effettuazione dell’AIR e dell’analisi di fattibilità, anche sulla base di metodi di analisi e modelli condivisi con lo Stato, le altre Regioni e le Province autonome. Nello stesso articolo 6 sono contenute la definizione di AIR (“1. L’AIR consiste nella valutazione preventiva socio economica degli effetti di ipotesi di intervento normativo ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di opzioni alternative. 2. L’AIR consente di verificare la necessità e l’opportunità di un intervento normativo e orienta il titolare dell’iniziativa verso scelte efficaci e rispondenti alle esigenze dei cittadini, garantendo trasparenza e partecipazione al processo decisionale.”) e di analisi di fattibilità (“3. L’analisi di fattibilità degli atti normativi è l’attività volta ad accertare, nella fase della progettazione normativa, l’idoneità delle norme a conseguire gli scopi previsti, con particolare riferimento alla presenza minima ed allo stato di efficienza delle condizioni operative degli uffici pubblici preposti all’applicazione delle norme stesse, al fine di fornire agli organi competenti elementi conoscitivi sulla proposta normativa in esame, nel caso in cui la proposta medesima non è sottoposta ad AIR”).

L’art. 7, dedicato alla consultazione, prevede che la “Regione Abruzzo , allo scopo di assicurare adeguata rappresentanza e partecipazione dei soggetti destinatari, assicura adeguate forme di consultazione delle parti sociali, delle associazioni di categoria e dei consumatori per i provvedimenti normativi di maggior impatto sull’attività dei cittadini e delle imprese. La consultazione è effettuata nei casi e secondo le modalità stabilite dai Regolamenti interni del Consiglio e della Giunta, anche sulla base di forme e modalità omogenee concordate con lo Stato, le Regioni e le Province autonome al fine di assicurare la condivisione delle migliori pratiche operative”.

L’art. 8 provvede a definire la VIR (“1. La VIR è l’attività di valutazione successiva, anche periodica, del raggiungimento delle finalità e della stima dei costi e degli effetti prodotti dagli atti normativi approvati sia nei confronti dei cittadini e delle imprese, che sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni. 2. Ai fini di cui al comma 1 nelle leggi possono essere inserite le clausole valutative di cui all’art. 26, comma 2, dello Statuto, mediante le quali il soggetto attuatore comunica al Consiglio regionale le informazioni necessarie per conoscere i tempi, le modalità applicative e le eventuali criticità emerse in fase di implementazione, nonché per valutare le conseguenze dell’atto sui destinatari diretti e sulla collettività.”).

Con delibera del Consiglio regionale del 29 novembre 2011, n. 99/1 (pubblicata nel B.U. Abruzzo 16 dicembre 2011, n. 75) sono state apportate modifiche all’articolo 121 del regolamento interno per i lavori del Consiglio regionale, specificando i compiti del Comitato per la legislazione (previsto dall’art. 27 dello Statuto) e prevedendo che il Comitato operi per “assicurare il miglioramento della qualità della normazione e per consentire l’esercizio della funzione consiliare di controllo sull’attuazione delle leggi e di valutazione degli effetti delle politiche regionali.” A tal fine, tra i vari compiti attribuiti al Comitato, sono previsti a) la formulazione di proposte per l’inserimento nei progetti di legge di clausole valutative; b) l’espressione di pareri alle commissioni in merito alla formulazione delle clausole valutative e di altre norme di rendicontazione contenute nei progetti di legge; c) la verifica del rispetto degli obblighi informativi previsti dalle clausole valutative in vigore, l’esame dei contenuti delle relazioni inviate in ottemperanza a tali norme e la comunicazione degli esiti dell’esame svolto alle Commissioni permanenti competenti4.

Nel 2012 è stata, infine, adottata la legge regionale 8 agosto 2012 n. 40 (Promozione e sviluppo del sistema produttivo regionale) che al comma 3 dell’art. 3, rubricato Statuto delle imprese, prevede espressamente che “ La Regione Abruzzo si impegna, nel rispetto di quanto previsto nello Statuto delle Imprese e dell’Imprenditore, per quanto di propria competenza, a valutare l’impatto delle iniziative legislative e regolamentari, anche di natura fiscale, sulle imprese, prima della loro adozione, attraverso:

  1. l’integrazione dei risultati delle valutazioni nella formulazione delle proposte;
  2. l’effettiva applicazione della disciplina di cui all’articolo 14, commi 1 e 4, della legge 28 novembre 2005, n. 246, relativa all’analisidell’ impatto della regolamentazione (AIR) e alla verifica dell’impatto della regolamentazione (VIR), secondo il contenuto e le modalità individuate da apposito Regolamento;
  3. l’applicazione dei criteri di proporzionalità e, qualora possa determinarsi un pregiudizio eccessivo per le imprese, di gradualità, in occasione dell’introduzione di nuovi adempimenti e oneri a carico delle imprese, tenendo conto delle loro dimensioni, del numero di addetti e del settore merceologico di attività.”.

Lo stesso art. 3, al comma 4, prevede che la Regione, nell’ambito della propria autonomia organizzativa e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, individui l’ufficio responsabile del coordinamento delle attività di cui al comma 3. Per lo svolgimento delle attività sono impiegate, nei limiti del possibile, le risorse interne delle varie amministrazioni della Regione, ricercando tutte le forme possibili di collaborazione con altri soggetti pubblici e in particolare attuando sinergie specifiche con il sistema delle camere di commercio abruzzesi.

Per quanto concerne gli aspetti relativi alla partecipazione, l’art. 12 dello Statuto stabilisce principi di partecipazione allo svolgimento delle funzioni regionali dei cittadini, dei residenti e dei soggetti sociali organizzati in forme democratiche. Anche il Regolamento interno del Consiglio, all’art. 80, disciplina la partecipazione alle sedute delle Commissioni e le procedure di consultazione e informazione.

In attuazione dei principi statutari, la L.R. n. 61 del 2010, al fine di assicurare la trasparenza dell’attività politica e amministrativa e la partecipazione ai processi decisionali pubblici, nonché di fornire ai decisori pubblici una più ampia base informativa sulla quale fondare le decisioni, disciplina l’attività di rappresentanza dei gruppi di interesse particolare, prevedendo, tra l’altro, l’istituzione di un apposito Registro. Le norme che disciplinano i criteri e le modalità d’iscrizione sono state definite con la deliberazione n. 211 del 27 dicembre 20125.

Nel corso del 2013 la Giunta regionale ha adottato la legge 1 ottobre 2013, n. 31 (“Legge organica in materia di procedimento amministrativo, sviluppo dell’amministrazione digitale e semplificazione del sistema amministrativo regionale e locale e modifiche alle LL.RR. 2/2013 e 20/2013). In attuazione dei principi statutari che regolano l’attività amministrativa regionale nonché dei principi di qualità della normazione di cui all’art. 2 della L.R. n. 26 del 2010, l’art. 1 indica espressamente, tra gli obiettivi da perseguire: provvedere all’innalzamento del livello di qualità dell’azione amministrativa attraverso misure atte a conseguire concreti risultati di semplificazione dei procedimenti amministrativi, di rimozione e riduzione degli oneri e degli adempimenti amministrativi a carico dei cittadini e delle imprese e dei tempi burocratici. A tal fine vengono previsti: l’adozione di appositi programmi di riduzione degli oneri amministrativi per le imprese, a valle dell’attività  di misurazione degli stessi (MOA) (art. 40); la definizione di azioni condivise con le autonomie locali e le altre pubbliche amministrazioni del territorio per la realizzazione di un sistema di analisi e valutazione permanente dei procedimenti (art. 41); l’istituzione di un Tavolo permanente per la semplificazione, presieduto dall’Assessore regionale con delega in materia di semplificazione e trasparenza, quale sede di garanzia di adeguate forme di consultazione delle parti sociali, delle associazioni di categoria e dei cittadini, nonché l’istituzione, presso la competente direzione della Giunta regionale, di un Nucleo tecnico per la semplificazione delle norme e delle procedure che opera a supporto del Tavolo permanente con funzioni di istruttoria, elaborazione e proposta nella definizione tecnica degli interventi da adottare (art. 42).

Strutture amministrative e uffici dedicati

Nell’ambito della Direzione Affari della Presidenza e legislativi del Consiglio regionale, spetta al Servizio Legislativo, Qualità della legislazione e Studi l’esame dei testi dei progetti di legge per la verifica del rispetto della tecnica legislativa (drafting) e per l’analisi tecnico-normativa e di fattibilità ed eventuale analisi di impatto della regolazione.

Nell’ambito della stessa Direzione, opera il Servizio Analisi Economica, Statistica e Monitoraggio cui spetta il compito di fornire ai Consiglieri regionali, alle Commissioni consiliari ed in particolare alla Prima Commissione competente in materia di Bilancio, un supporto tecnico scientifico in materia economica, sociale, statistica e di bilancio, finalizzato allo svolgimento delle attività legislative, amministrative, di programmazione e di controllo proprie degli organi consiliari. Il Servizio, tra gli altri, ha anche il compito di  svolgere analisi di fattibilità (ex ante) delle proposte di legge sotto il profilo economico, finanziario e sociale nonché funzioni di monitoraggio dell’impatto della legislazione vigente nei vari settori di attività effettuando l’analisi ex post degli interventi regionali.

Le esperienze realizzate 

AIR

Nel corso del 2003 la regione Abruzzo ha partecipato ad un progetto del FORMEZ di sperimentazione dell’AIR, con riferimento ad una ipotesi di riforma volta a introdurre una deroga al divieto di istituire nuovi mercati e fiere nei giorni domenicali e festivi6.

Successivamente a tale sperimentazione, non risultano realizzate altre esperienze concrete in materia di AIR.

VIR e altre valutazioni ex post

Il Servizio Analisi Economica, Statistica e Monitoraggio del Consiglio regionale, negli anni 2011 e 2012, ha elaborato tre note informative relative rispettivamente all’attuazione della L.R. 16/2002 (Interventi a sostegno dell’economia), della L.R. 1/2008 (Abbattimento barriere architettoniche) e della L.R. 25/2001 (Contributi prima casa).

Nel corso del 2013 ha elaborato una nota informativa relativa all’attuazione della L.R 31/2006 (Disposizioni per la promozione ed il sostegno dei centri antiviolenza e della case di accoglienza per le donne maltrattate) 7.

Inoltre, il Servizio, con deliberazione n. 138 dell’8 ottobre 2013, è stato incaricato dall’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale, su indicazione del Comitato per la Legislazione, di avviare un processo di valutazione della L.R. n. 11/ 2009 (Norme per la protezione dell’ambiente, decontaminazione, smaltimento e bonifica ai fini della difesa dai pericoli derivanti dall’amianto), con riferimento sia al percorso attuativo che agli effetti prodotti sui destinatari 8

Il Servizio Analisi Economica, Statistica e Monitoraggio del Consiglio regionale, negli anni 2011 e 2012, ha elaborato tre note informative relative rispettivamente all’attuazione della L.R. 16/2002 (Interventi a sostegno dell’economia), della L.R. 1/2008 (Abbattimento barriere architettoniche) e della L.R. 25/2001 (Contributi prima casa).

Nel corso del 2013  ha elaborato una nota informativa relativa all’attuazione della L.R 31/2006 (Disposizioni per la promozione ed il sostegno dei centri antiviolenza e della case di accoglienza per le donne maltrattate).

Inoltre, il Servizio, con deliberazione n. 138 dell’8 ottobre 2013, è stato incaricato dall’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale, su indicazione del Comitato per la Legislazione, di avviare un processo di valutazione della L.R. n. 11/ 2009 (Norme per la protezione dell’ambiente, decontaminazione, smaltimento e bonifica ai fini della difesa dai pericoli derivanti dall’amianto), con riferimento sia al percorso attuativo che agli effetti prodotti sui destinatari 9.

MOA 

Non risulta realizzata alcuna attività

Clausole valutative

Dal 2010 al 2013 sono state complessivamente introdotte otto clausole valutative di cui:

  • due nel corso dell’anno 2010 nell’ambito dei seguenti provvedimenti: L.R. 14 luglio 2010, n. 27 e L.R. 20 ottobre 2010, n. 42;
  • tre nel 2011 relativamente ai seguenti provvedimenti: L.R.  21 febbraio 2011, n. 5, L.R. 27 maggio 2011, n. 15 e L.R. 6 luglio 2011, n. 1810;
  • due nel 2012 relativamente ai seguenti provvedimenti: L.R. 8 agosto 2012, n. 40 e L.R. 23 novembre 2012, n. 57 11;
  • una nel 2013 nell’ambito della L.R. n. 42/2013 (“Norme in materia di Polizia amministrativa locale e modifiche alle leggi regionali 18/2001, 40/2010 e 68/2012”).

ATN 

Nell’anno 2012 il Servizio Legislativo, Qualità della Legislazione e Studi del Consiglio regionale ha predisposto in totale 98 schede ATN relative ai progetti di legge regionali, con le quali vengono, peraltro, rilevate le eventuali difformità del testo normativo rispetto alle regole di drafting (definite con il Manuale del 2004), con contestuale proposta di riformulazione del testo.

Successivamente all’approvazione di ciascuna legge regionale, il Servizio provvede anche a redigere una scheda tecnica con cui si verifica, tra l’altro, il grado di recepimento da parte della Commissione consiliare dei rilievi formulati  in sede di istruttoria legislativa. Le schede predisposte sono state 72 per il 2012  e 59 per il 2013 (una per ogni legge approvata).

Le esperienze in corso

Clausole valutative

La L.R. n. 4/2014 (Modalità di erogazione dei farmaci e dei preparati galenici magistrali a base di cannabinoidi per finalità terapeutiche),  all’art. 7 prevede che la Giunta regionale trasmetta alla competente commissione consiliare, entro un anno dall’entrata in vigore e poi con cadenza annuale, una dettagliata relazione sull’attuazione della legge stessa, con particolare riferimento al numero di pazienti trattati con medicinali cannabinoidi in ciascuna azienda sanitaria della regione, distinti per patologia e per tipologia di assistenza, ed alle criticità eventualmente verificatesi nell’applicazione della legge, con particolare riferimento alle disomogeneità riscontrate sul territorio regionale ed alle difficoltà inerenti l’acquisto e l’erogazione dei medicinali cannabinoidi, nonché all’andamento della spesa.

Altri strumenti

Con l’adozione della L.R. n. 45/2013 (Semplificazione del sistema normativo regionale. Anno 2013. Abrogazione di disposizioni legislative) si è dato forte impulso al processo di semplificazione del sistema normativo regionale, disponendo l’abrogazione espressa di numerose leggi e disposizioni già implicitamente abrogate o che avevano esaurito i propri effetti e risultavano, pertanto, prive di efficacia. I cinque macrosettori, nei quali si è intervenuti con il provvedimento di riordino, afferiscono alle materie del commercio, lavoro, formazione professionale, istruzione e politiche sociali. Con lo stesso provvedimento sono state altresì individuate le leggi da abrogare, relative all’anno 1972.

In totale vengono abrogate 226 leggi regionali e 21 disposizioni legislative così suddivise:

  • Commercio: 21 leggi e 9 disposizioni;
  • Lavoro: 28 leggi e 1 disposizione;
  • Formazione professionale: 14 leggi;
  • Istruzione: 35 leggi e 1 disposizione;
  • Politiche sociali: 98 leggi e 10 disposizioni;
  • Leggi regionali relative al 1972: 30 leggi.

(Ultimo aggiornamento della scheda: luglio 2014) 

Notes:
1. Si ringrazia il Dott. Giovanni Giardino, dirigente del Servizio Legislativo, Qualità della Legislazione e Studi del Consiglio Regionale, per il prezioso supporto e per le informazioni utili ai fini della predisposizione della scheda
2. L’art.  40   sostituito dall’art. 8, comma 1, della legge statutaria regionale 9 febbraio 2012, n. 1
3. L’art. 26 dello Statuto dispone: “1. Il Consiglio regionale predispone gli strumenti per esercitare la funzione di controllo, per valutare gli effetti delle politiche e per verificare il raggiungimento dei risultati previsti. 2. Le leggi, per l’espletamento delle funzioni di controllo e valutazione, possono prevedere clausole valutative che disciplinano dati e informazioni che i soggetti attuatori sono tenuti a fornire.”
4. Per maggiori informazioni sulle funzioni e sull’attività  del Comitato per la legislazione si rinvia al sito del Consiglio regionale alla pagina http://www.consiglio.regione.abruzzo.it/sites/crabruzzo.it/files/pagine/124671/6presentazionecomitatolegislazione.pdf
5. Consultabile sul sito del consiglio regionale all’indirizzo http://www2.consiglio.regione.abruzzo.it/leggi_tv/abruzzo_lr/2010/lr10061/Disciplinare.pdf
7. Tutte le note sono disponibili sul sito internet del Consiglio regionale all’indirizzo http://www.consiglio.regione.abruzzo.it/contenuti/analisi-e-ricerche
9. Tutte le note sono disponibili sul sito internet del Consiglio regionale all’indirizzo http://www.consiglio.regione.abruzzo.it/contenuti/analisi-e-ricerche
11. Le schede sono disponibili per la consultazione sul sito internet del Consiglio regionale