Recensioni. TTIP, gli aspetti costituzionali

Il contributo prende le mosse dall’affermazione della Commissione europea riportata nel TTIP and Regulation and Overview 7 (2015)   secondo la quale l’accordo transatlantico, qualora fosse adottato, non indebolirebbe i Trattati europei o le costituzioni degli Stati membri e non sarebbe quindi opportuno invocare limitazioni di carattere costituzionale durante i lavori preparatori.

L’autore contrappone la considerazione secondo cui per intraprendere un percorso di cooperazione transnazionale, come nel caso del TTIP, the compatibility of domestic structures for producing rules and regulation becomes crucial to the success of regulatory cooperation as a pathway to further economic integration”Gli Stati Uniti e l’UE hanno fatto proprio tale approccio nell’intento di far poggiare il TTIP su un meccanismo di cooperazione normativa bilaterale permanente. In tale contesto, la cooperazione regolatoria prevista dal trattato non toccherebbe solo argomenti tradizionali del diritto internazionale, ma interesserebbe anche alcuni aspetti di diritto costituzionale. Questi possono essere raggruppati in due categorie:

  1. la “sovranità normativa”, che si riferisce al diritto delle istituzioni europee di operare secondo il loro esclusivo volere (sulla base dell’attribuzione di poteri da parte degli Stati membri);
  2. la “legittimazione democratica”, che si riferisce all’idea che i regolamenti dovrebbero essere promulgati da istituzioni responsabili verso gli elettori.

Implicazioni per la sovranità normativa

Regulatory sovereignty

Se da un lato è chiaro che il TTIP potrebbe limitare il potere decisionale dell’Unione europea, non è altrettanto pacifico se il trattato vieterebbe alle istituzioni UE di adottare alcuni tipi di regolamenti, o se, per converso, imporrebbe loro di adottarne altri.

Sul punto USA e UE sono in disaccordo principalmente a causa del diverso approccio alla regolazione. Gli Stati Uniti vorrebbero poter coinvolgere le agenzie federali mentre l’UE vorrebbe continuare a legiferare in modo prescrittivo e dettagliato.

Per risolvere il dissidio tra le due parti si è proposto di introdurre un Regulatory Cooperation Body. L’autore lo descrive come un nuovo organismo di cooperazione normativa, composto da membri europei e statunitensi, che avrebbe il potere monitorare l’attuazione delle norme senza la necessità di coinvolgere parlamenti, governi e la collettività. Le peculiari caratteristiche del RCB hanno suscitato perplessità in merito alla protezione dei consumatori e dell’ambiente. La tutela degli stakeholders sembrerebbe però garantita dall’indizione di una riunione annuale con le parti interessate allo scopo di scambiare opinioni sul programma di cooperazione normativa.

Regulatory Analysis

L’autore mette in luce le posizioni contrastanti di Stati Uniti ed UE. I primi accusano l’Europa di utilizzare un eccessivo pluralismo metodologico nella valutazione d’impatto; l’Europa sostiene invece la necessità di più approcci metodologici perché alcune iniziative legislative mal si prestano a restrizioni nella valutazione a causa della natura dei complessi problemi affrontati. L’UE ha proposto di inserire nella definizione di “atti normativi a livello centrale” correttivi in grado di permettere la convergenza degli strumenti della valutazione di impatto.

Implicazioni per la responsabilità democratica

L’autore sottolinea come nell’ambito del controllo democratico e del mantenimento dell’equilibrio istituzionale l’intento dei negoziatori è quello di ravvicinare i processi decisionali democratici elaborati in ciascuna area. A tal proposito, per garantire la trasparenza delle scelte del TTIP, USA ed UE vorrebbero introdurre un sistema di consultazione obbligatoria con le parti interessate. Ma non tutti gli Stati dell’UE sono d’accordo con tale ipotesi: il Parlamento olandese, per esempio, diffida di tale sistema ritenendo che potrebbe assoggettare il legislatore agli interessi delle imprese.

Al di là delle posizioni degli Stati membri, Ue ed USA si impegnerebbero a garantire una maggiore trasparenza delle procedure ed il coinvolgimento dei soggetti interessati.

Limiti costituzionali derivanti dalla cooperazione normativa del TTIP

Dopo aver affrontato le implicazioni costituzionali della “sovranità normativa” e della “legittimazione democratica”, l’autore esamina i “limiti costituzionali derivanti dalla cooperazione normativa del TTIP”.

I temi discussi sono quelli della sovranità regolatoria, del controllo democratico e dell’equilibrio tra le istituzioni; dei poteri delle istituzioni europee (con particolare attenzione a quelli legislativi).

Limitazioni in materia di sovranità normativa

Con riferimento al primo aspetto l’autore si sofferma sui poteri legislativi dell’UE.

Secondo il principio di attribuzione, l’UE dispone di poteri di regolamentazione solo in quanto attribuiti dai singoli Stati membri. Il presupposto è che qualunque sia la ripartizione interna dei poteri, UE e Stati membri esercitano un potere sovrano “congiunto”. Poiché l’UE non ha la possibilità di acquisire nuovi poteri legislativi senza una revisione dei trattati, il TTIP dovrebbe essere considerato un “accordo misto”; ciò significherebbe che gli Stati dovrebbero essere cofirmatari del trattato.

La Commissione vanta il diritto esclusivo di iniziativa legislativa a livello europeo. L’autore si domanda se tale diritto possa subire compressioni. Si tratta di un interrogativo molto rilevante per l’eventuale applicazione del TTIP in quanto l’accordo potrebbe alterare le procedure legislative per l’adozione di atti, anche se la Commissione non sembra disposta ad ammettere tale possibilità, come esplicitamente affermato nella fase delle trattative “the agreement will not change the principles and the procedures set out in the EU treaties defining how our regulations should be made.”

Limitazioni della responsabilità democratica

L’autore si sofferma principalmente sulla possibilità per l’UE di delegare poteri normativi alle agenzie (come avviene negli Stati Uniti). Tale ipotesi sembra essere esclusa dal fatto che le agenzie non sono menzionate all’interno dei Trattati.

Per verificare la fondatezza di tale limite l’autore esamina brevemente due sentenze della Corte di Giustizia. Nella sentenza Meroni (2005) la CGUE ha stabilito che la delega deve essere limitata ad un potere esecutivo chiaramente definito (e non discrezionale). Nella più recente sentenza United Kingdom v. Parliament and Council (2014), la Corte ha ammesso che l’European Securities and Markets Authority redigesse norme tecniche, in quanto, il quadro normativo di riferimento era sufficientemente dettagliato. Basandosi sull’analisi delle due sentenze l’autore sostiene che, seppure non è ammissibile una delega de facto, le sentenze dimostrano che la disciplina europea non vieta in assoluto la delega di poteri normativi. L’autore afferma come, al momento, non sia ancora possibile individuare il modo in cui USA e UE potrebbero superare le problematiche descritte nell’articolo.

Per questo motivo il contributo si conclude riproponendo i seguenti interrogativi: nel caso in cui il TTIP venisse adottato si potrebbe ancora parlare di una sovranità regolatoria degli Stati? esisterebbe ancora una legittimazione democratica degli Stati membri? Le autorità che adottassero le regole secondo il TTIP sarebbero sempre responsabili nei confronti degli elettori?

  • Meuwese, Constitutional Aspects of Regulatory Coherence in TTIP: an EU Perspective, in Law and Contemporary Problems, 2015, vol. 78, n. 4, p. 153-174

(Giulia Dimitrio)