Recensioni. Seminari sulla qualità della legislazione a cura di R. Zaccaria

zaccaria_robertoIl volume raccoglie le riflessioni e le proposte emerse nel corso di un ciclo di seminari sulla qualità della legislazione e sul sistema delle fonti tenutisi tra la fine del 2010 e l’inizio del 2011 in diverse Università italiane. Da questa indagine, promossa dal Presidente del Comitato per la legislazione, Prof. Roberto Zaccaria, emerge un panorama inedito sull’utilizzo delle fonti normative tipiche ed atipiche. Da qui, il titolo del volume che allude ad una possibile “fuga dalla legge” tradizionalmente intesa.

In particolare, in questa sede, interessa illustrare i risultati esposti in occasione del seminario su “Gli strumenti per la qualità della legislazione”, coordinato dal Prof. Pasquale Costanzo, al quale è dedicato il primo capitolo del volume.

L’ordinamento giuridico appare oggi dotato di istituti che, quanto meno in via potenziale, potrebbero garantire l’obiettivo della qualità della legislazione. Nel corso della XVI legislatura, inoltre, molti di questi strumenti, quali l’Analisi tecnico-normativa (ATN), l’Analisi dell’impatto della regolazione (AIR), la Valutazione dell’impatto della regolazione (VIR) e più in generale la consultazione, hanno ricevuto una disciplina attuativa. Ciò nonostante, il disordine registrato nel sistema delle fonti e nella produzione normativa rischia di vanificare le potenzialità di tali strumenti, rendendone scarso il loro utilizzo nella prassi (come spesso segnalato nei pareri del Comitato per la legislazione).

Come evidenzia, infatti, il contributo di Annalisa Ghiribelli, spesso gli atti normativi prodotti dal Governo non sono corredati di ATN e AIR. Le difficoltà maggiori sono rinvenibili nel caso dei decreti-legge (in buona misura sprovvisti di tali strumenti) e nel caso degli emendamenti, che non sono mai istruiti secondo la procedura prevista dalla direttiva del 26 febbraio 2009, solitamente per ragioni legate ai tempi di presentazione. Secondo l’Autrice, sarebbe, quindi, necessario rafforzare le strutture governative di supporto dedicate a tale attività e, in particolare, avviare una collaborazione più efficiente tra il Dipartimento per gli affari giuridici e organizzativi (DAGL) e gli organi parlamentari (Commissioni e Comitato per la legislazione).

Nello specifico, dall’indagine condotta da Francesca Balio sugli atti normativi d’iniziativa governativa dotati della relazione ATN emergono i seguenti risultati. Primo, l’analisi si presenta quasi sempre in forma estremamente sintetica (in alcuni casi, addirittura, AIR e ATN risultano irritualmente notificati in un’unica nota); secondo, l’allegazione di tale relazione si riscontra soprattutto nei d.d.l. di ratifica ed esecuzione di trattati o di adesioni a Convenzioni e Accordi rispetto ai d.d.l. di conversione o ai d.d.l. ordinari. Sono ancora numerosi, inoltre, i disegni di legge che, pur non essendone corredati, riescono a proseguire e completare il proprio iter di formazione.

Perplessità e critiche nei confronti del Regolamento AIR (d.p.c.m. 11 settembre 2008, n. 170) sono svolte nel contributo di Chiara Fatta. In particolare, secondo l’Autrice, la nuova disciplina sembra favorire l’elusione dell’AIR, sia per l’indeterminatezza dei casi di esenzione e esclusione sia in ordine alla facoltà ampiamente discrezionale prevista in capo al DAGL di accordare tali casi (proprio laddove, invece, sarebbe più necessario analizzare l’impatto). Altre incongruenze sono riscontrate dall’Autrice con riguardo alla consultazione, per il mancato svolgimento della quale non sono previste sanzioni specifiche. Perplessità sono da ultimo sollevate in ordine all’idoneità del DAGL a svolgere il ruolo di referente unico.

La disciplina dell’AIR recata dal regolamento del 2008 non prevede che debbano essere valutati gli effetti finanziari della normativa e, coerentemente, quasi nessuna scheda AIR risulta finora averlo fatto. Tale scelta viene fortemente criticata nel contributo di Simone Scagliarini. Secondo l’Autore, infatti, in molti recenti atti normativi, un determinato effetto finanziario costituisce in via diretta l’obiettivo che il provvedimento si pone. In tal caso, è inevitabile che gli effetti finanziari vengano presi in considerazione nell’AIR come parametro alla cui stregua valutare l’adeguatezza del provvedimento. Al contrario, le leggi ed i provvedimenti di finanza pubblica non sono mai corredati di AIR. Inoltre, nonostante l’analisi degli effetti economici sia connaturata all’AIR, proprio su questo tema nella prassi si riscontra una maggiore superficialità da parte degli uffici. In tale sezione della scheda AIR sono spesso riportate semplici affermazioni circa l’assenza di effetti restrittivi della concorrenza, senza però argomentare sulla reale efficacia delle misure proposte. Spesso poi i provvedimenti dai rilevanti effetti economici sono adottati con decreto legge che, ai sensi del regolamento può essere esentato, come quasi sempre accade, dalla redazione dell’AIR. Di conseguenza, l’analisi di impatto, pur essendo attualmente svolta con maggiore frequenza di quanto avvenisse in passato, sotto il profilo qualitativo è ancora ben lontana dal potersi definire soddisfacente, soprattutto dal punto di vista della valutazione circa gli effetti finanziari ed economici. A tal fine, ad avviso dell’Autore, sarebbe opportuno esonerare dall’AIR non i provvedimenti più complessi o urgenti, quanto piuttosto quelli “minori”. In sostanza, si dovrebbero concentrare le poche risorse disponibili sui casi più significativi, producendo, in tal modo, un numero inferiore di analisi, ma più mirate ed accurate.

Relativamente alla VIR, come evidenziato nel contributo di Marina Pietrangelo, elementi, quali la mancanza, nel d.p.c.m. n. 212/2009, di una espressa disciplina della consultazione nella valutazione ex post (prevista, invece, per l’AIR) e l’assenza di un obbligo del Governo di riferire al Parlamento circa i casi di esenzione, sviliscono ulteriormente tale istituto, rendendolo ancor più, se possibile, di pertinenza del solo Esecutivo. Tuttavia, se a livello statale si registra ancora un sostanziale disinteresse per il tema; al contrario, nelle regioni la valutazione ex post è oggetto di speciale attenzione, come dimostrato dal riconoscimento dell’istituto da parte di numerosi legislatori regionali (es. Toscana, Abruzzo), che non si sono affatto sottratti a questa nuova esperienza.

Da ultimo, all’interno delle discipline di valutazione della qualità normativa, anche la consultazione non sembra aver ancora trovato assetti soddisfacenti, come sostenuto nel contributo di Alessandra Valastro. Secondo l’Autrice, la XVI legislatura conferma la visione riduttiva, fuorviante e contraddittoria di tale strumento: riduttiva, perché la prospettiva resta sostanzialmente concertativa e finalizzata al mero rafforzamento delle proposte governative; fuorviante, vista l’assenza di indicazioni normative chiare ed univoche in materia; contraddittoria, perché in realtà, a dispetto della previsione legislativa, la messa a regime di tale istituto è costantemente rinviata. In particolare, nel contributo si evidenzia la confusione tuttora esistente fra consultazione e altre forme di partecipazione (lobbying, concertazione, ecc), le quali possono certamente contribuire in altre sedi al consolidamento del dialogo fra governanti e governati ma che, al contrario, possono risultare inopportune e addirittura dannose in sede di valutazione della qualità normativa.

R. Zaccaria, Fuga dalla legge? Seminari sulla qualità della legislazione, Grafo, Brescia, 2011.

Recensione a cura di Simona Morettini