Recensioni. Reti di regolazione ed energia, il caso ACER

Negli ultimi decenni un intero filone della letteratura ha enfatizzato il ruolo delle reti inter-organizzative nei processi di elaborazione e attuazione delle politiche pubbliche. In particolare, gli studi sull’Unione Europea hanno evidenziato come la flessibilità delle reti si attagli ai processi di governo che hanno luogo all’interno di un’architettura istituzionale multi-livello quale quella dell’Unione europea. In questo ambito alle reti spetta il difficile compito di mantenere in equilibrio la tensione tra mercati sempre più integrati a livello europeo e poteri di regolazione che rimangono in larga misura entro i confini nazionali.

Nello specifico caso del settore dell’energia, questa tensione è stata dapprima accomodata dal Council of European Energy Regulators (CEER), federazione di autorità di regolazione nazionali emersa nel 2000 su base volontaria al fine di facilitare lo scambio tecnico di informazioni tra i nodi della rete. In seguito la Commissione Europea, attraverso l’istituzione dell’European Regulators Group for Electricity and Gas (ERGEG) nel 2003, ha cercato di guidare il coordinamento tra le autorità di regolazione secondo una logica top-down più consona di quella bottom-up tipica del CEER per governare la crescente interdipendenza delle politiche del settore. La logica top-down, infine, è stata ulteriormente rafforzata attraverso l’istituzione di una agenzia a livello europeo, l’Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER), che ha preso il posto dell’ERGEG nel 2010. Sin dal 2003 CEER e ERGEG, poi ACER, sono strutture interconnesse, che in pratica si sovrappongono e che promuovono la convergenza delle politiche attraverso procedure di scambio e monitoraggio tra pari per l’attuazione delle soft rules del livello europeo in ambito nazionale. Il CEER/ERGEG è dunque una tipica rete transnazionale di regolazione la cui esperienza può fornire utili lezioni anche per casi analoghi. A tal fine, la ricerca di Maggetti fornisce evidenze preliminari rispetto a due quesiti di ricerca.

Il primo quesito è interessato a esaminare i fattori che influenzano la posizione delle autorità di regolazione all’interno delle reti transnazionali intesa come centralità, vale a dire capacità di stringere legami quanto più intensi con quanti più nodi della rete. Nello specifico, Maggetti prende in considerazione tre fattori spesso citati dalla letteratura dedicata alle reti di politiche pubbliche: la dimensione (il cui indicatore è il personale impiegato), in quanto maggiori risorse organizzative sono intese a rafforzare il ruolo dei nodi all’interno delle reti; l’età organizzativa, in quanto col tempo le organizzazioni sono ritenute accumulare expertise, competenze e legittimità, quali risorse da spendere all’interno delle reti; l’omogeneità istituzionale del mercato domestico rispetto a quello europeo, in quanto agenzie che operano in mercati competitivi sono più incentivate ad adoperarsi all’interno delle reti transnazionali per promuovere la convergenza delle agenzie che operano in ambiti disomogenei rispetto a quello europeo. Combinando una survey degli operatori del CEER/ERGEG, trattata con analisi statistica multivariata, con interviste in profondità, l’autore raccoglie evidenze che supportano solo la terza ipotesi. Sono infatti le agenzie che regolano mercati domestici competitivi (Regno Unito e paesi scandinavi) quelle più attive in una rete come il CEER/ERCGEG che promuove standard di regolazione pro-competizione per armonizzare il mercato interno. L’effetti dei due fattori organizzativi, invece, appare nullo.

Riguardo al secondo quesito di ricerca, Maggetti è interessato a raccogliere evidenze empiriche circa l’influenza sulla capacità di attuare le soft rules europee da parte degli stessi tre fattori considerati per il primo quesito. In questo caso l’autore rileva un tipico processo di policy “self-reinforcing” in cui l’omogeneità istituzionale promuove l’attivismo dei regolatori all’interno della rete che, a sua volta, agevola l’adozione di regole pro-competizione. Tuttavia, l’autore argomenta come le evidenze di questo processo siano significative da un punto di vista statistico ma non particolarmente elevate. Il modello, pertanto, attende di essere ulteriormente definito da nuovi studi che prendano in considerazione fattori diversi da quelli considerati da Maggetti.

Nuovi studi dovranno affrontare anche il tema dei meccanismi di interazione tra regolatori all’interno delle reti transnazionali. Le interviste in profondità condotte da Maggetti evidenziano come il CEER/ERGEG riesca a produrre un cambiamento sostanziale delle politiche domestiche grazie alle pressioni reputazionali innescate dalla stretta interazione tra i regolatori. Questi ultimi, infatti, si percepiscono come responsabili rispetto ai pari degli esiti dell’adozione a livello nazionale delle regole che sono state concordate insieme a livello comunitario. Nell’ambito del CEER/ERCEG, nonostante la prevalenza della logica orizzontale che lascia diventare centrali i nodi più motivati, è dunque presente anche una logica sovra-nazionale. Come nota l’autore, ciò potrebbe dipendere dalla stretta interdipendenza che caratterizza le politiche del settore dell’energia. In presenza di minore interdipendenza, infatti, è probabile che le pressioni dei pari risultino meno efficaci. Si tratta di un aspetto che nuove indagini sono chiamate a esplorare riprendendo dallo studio di Maggetti il metodo misto di indagine che appare essere particolarmente adeguato per studiare un ambito come quello delle reti che denota un livello di istituzionalizzazione non ancora elevato. Solo combinando tecniche di analisi statistica multivariata con interviste in profondità è possibile cogliere le dinamiche reputazionali che giocano un ruolo rilevante nelle reti transnazionali quali il CEER/ERCEG in cui la logica bottom-up è destinata a prevalere a lungo.

Recensione a cura di Fabrizio Di Mascio

M. Maggetti. 2013. The Politics of Network Governance in Europe: The Case of Energy Regulation, West European Politics (Articolo in EarlyView).