Recensioni. Quanto vale il tempo dedicato all’AIR? Un’analisi dell’esperienza statunitense

Una delle questioni spesso implicite nel dibattito sulla rilevanza ed efficacia di strumenti di better regulation come l’analisi di impatto della regolazione (AIR) è se il tempo ad essi dedicato ed il rallentamento del processo decisionale che ne deriva siano giustificati dai benefici che producono; se, in altre parole, il gioco valga la candela.
La difficoltà di impostare “un’AIR dell’AIR” deriva fondamentalmente dal fatto che il principale motivo per adottare questo strumento risiede nel maggiore apprendimento istituzionale che dovrebbe derivarne; nella capacità di aumentare la consapevolezza dell’amministrazione circa gli effetti delle proprie scelte, conducendo, dunque, a decisioni migliori per il benessere collettivo: un effetto evidentemente molto difficile da misurare.

Il paper di Stuart Shapiro e John Morrall “Does Haste Make Waste? How Long Does It Take to Do a Good Regulatory Impact Analysis?[1] si inserisce in questo filone di ricerca ed analizza il trade-off tra il tempo necessario per produrre un’AIR – e, quindi, per concludere l’iter normativo – e la quantità di informazioni che essa contiene.

Dopo aver richiamato la letteratura a supporto e contraria alla tesi dell’ “ossificazione” dell’istruttoria normativa derivante dal ricorso all’AIR (e, più in generale, alle regole procedurali che presidiano il processo regolatorio), i due autori illustrano i dati alla base delle loro ricerca, che consistono nei “Rapporti al Congresso sui costi e i benefici della regolazione” elaborati annualmente dall’Office for information and regulatory affairs (OIRA) della Casa Bianca e tutte le AIR prodotte dalle agenzie federali che contengono stime monetarie su costi e benefici attesi (pari a 109 nel periodo ottobre 2000 – settembre 2009). La valutazione della quantità di informazioni contenute in queste analisi è effettuata ricorrendo a sei criteri già utilizzati in un precedente paper degli autori[2] e basati su quelli a cui l’OIRA ricorre per valutare le AIR delle agenzie federali: se sono descritte le motivazioni della proposta normativa, se la maggior parte dei costi e benefici sono quantificati, se le diverse opzioni di intervento sono analizzate e se i relativi effetti sono quantificati, se l’AIR affronta il tema dell’incertezza, se si ricorre all’attualizzazione dei costi e benefici stimati. Per ognuno di questi criteri – che, come chiariscono gli autori, non misurano la qualità dei dati e delle stime, ma solo la presenza di determinate informazioni nelle AIR – viene espresso un punteggio indicativo, appunto, della mole di dati ed informazioni contenute.

Analizzando il tempo che intercorre tra la proposta preliminare e quella finale e quello impiegato dall’OIRA per l’attività di review gli autori trovano una forte correlazione (statisticamente significativa) tra ricchezza informativa delle analisi e tempi impiegati: quanto maggiore è il tempo che le agenzie dedicano ad una proposta o quanto maggiore è quello dedicato dall’OIRA alla sua revisione, tanto maggiori sono le informazioni contenute nelle relative analisi di impatto. Le AIR (e le relative norme) contenute nel database utilizzato nel paper hanno richiesto in media 62 giorni affinché l’OIRA concludesse la verifica che gli compete sulla proposta preliminare e 58 su quella finale. Il tempo medio tra la pubblicazione della proposta sulla Unified Agenda[3] e la sua approvazione definitiva è di 19 mesi.

Naturalmente, questi risultati non dicono nulla circa la relazione causale tra le variabili indagate: l’OIRA spende più tempo per valutare AIR più complete o è l’attività di review più approfondita dell’OIRA a spingere le agenzie a curare maggiormente l’AIR? Per rispondere a questo quesito, gli autori analizzano due scenari alternativi. Nel primo scenario, si ipotizza che il maggior tempo dedicato all’AIR si traduca in un’analisi migliore (e, dunque, in una più lenta review). In questo caso, se alle agenzie fosse chiesto di dedicare più tempo all’Air ciò avrebbe comunque un costo: poiché, come dimostrato dai rapporti annuali dell’OIRA, in generale le regole introdotte hanno un impatto netto positivo, ritardarne l’introduzione comporterebbe minori benefici collettivi. Morrall e Shapiro utilizzano dunque un’analisi del tipo break-even, chiedendosi a quanto dovrebbero ammontare i maggiori benefici prodotti da un’analisi più accurata per giustificare il maggior tempo necessario a produrla. Partendo dalla stima dei benefici annui medi delle 109 norme del loro database (2,9 miliardi di dollari, secondo quanto emerge dalle stime contenute nelle analisi di impatto esaminate) ed ipotizzando un miglioramento significativo delle informazioni contenute nelle relative AIR (dal primo al quarto quartile della distribuzione dei giudizi espressi sulla base dei sei criteri summenzionati), essi stimano che tale miglioramento determinerebbe un aumento di 4 anni dell’intervallo tra la pubblicazione di una proposta nell’Agenda e la sua approvazione finale ed un aumento di 69 giorni del tempo dedicato dall’OIRA all’esame delle proposte e delle relative AIR. I maggiori benefici necessari per compensare tali variazioni sarebbero pari, rispettivamente, a 326 milioni di dollari l’anno e 15 milioni di dollari l’anno. Shapiro e Morrall ritengono che 4 anni di attesa in più per approvare una proposta regolativa sarebbero eccessivi, considerato che c’è troppa poca evidenza che un miglioramento delle AIR produca la mole di benefici aggiuntivi che giustificherebbero questo aggravio. Molto meglio sarebbe, secondo i due autori, raddoppiare le risorse dell’OIRA, il cui budget è attualmente pari ad 8 milioni di dollari l’anno, anche perché ciò produrrebbe, oltre ad AIR migliori, anche un aumento della trasparenza e del controllo democratico sull’attività delle agenzie.

Questa conclusione resta valida anche se si considera il secondo possibile scenario. Anche in tal caso, infatti, rafforzare lo staff dell’OIRA potrebbe ridurre il tempo di review e, dunque, consentirebbe di anticipare i benefici netti che la regolazione produce. In definitiva, la scelta di raddoppiare lo staff dell’OIRA dedicato all’analisi delle norme e delle rispettive AIR è considerata una scelta opportuna in entrambi gli scenari, poiché gli 8 milioni di dollari in più l’anno sarebbero inferiori rispetto ai benefici derivanti dall’anticipare gli effetti positivi delle norme. Anche l’opzione di second best, ovvero aumentare il tempo dell’OIRA dedicato alla valutazione delle AIR, produrrebbe probabilmente dei benefici, mentre, per i motivi suindicati, sarebbe da scartare l’ipotesi di chiedere alle agenzie di dedicare più tempo alle analisi di impatto.

L’analisi svolta da Shapiro e Morrall si basa su una ipotesi abbastanza forte, ovvero che la maggiore durata dell’istruttoria normativa di una proposta sia direttamente collegata al maggior tempo dedicato all’AIR e, dunque, alla quantità di informazioni in essa presenti. In effetti, ciò potrebbe essere verosimile, ma, probabilmente non solo nel nostro contesto istituzionale, la durata del processo normativo può dipendere da molte altre variabili e un’AIR molto povera di informazioni può ben accompagnare un provvedimento la cui gestazione è durata a lungo.

Ciò detto, l’articolo dei due autori è un interessante esempio di strutturazione del problema di valutazione dei benefici (e dei costi) dell’analisi di impatto e fornisce certamente un valore aggiunto ad un dibattito troppo spesso basato su pregiudizi che tendono a sottovalutare i vantaggi di analisi che supportino con l’evidenza empirica i processi decisionali.

(Recensione a cura di Francesco Sarpi)

Credits image: Playing Futures: Applied Nomadology – CC BY 2.0


[1] Shapiro, S., Morrall, J., Does Haste Make Waste? How Long Does It Take to Do a Good Regulatory Impact Analysis? Administration & Society XX(X) 1–23, August 2013.

[2] Shapiro, S., Morrall, J. (2012), The triumph of regulatory politics: Benefit cost analysis and political salience, Regulation & Governance, 6, 189-206.

[3] La “Unified Agenda of Federal Regulatory and Deregulatory Actions” è una pubblicazione semestrale delle proposte normative delle agenzie federali e di quelle indipendenti. Tra l’altro, l’Agenda indica se la proposta normativa è “economicamente significativa” (se, cioè, produce un impatto atteso superiore a 100 milioni di dollari l’anno) e, dunque, sottoposta ad AIR. L’Agenda è disponibile al sito http://www.reginfo.gov/public/do/eAgendaMain.