Recensioni. Il processo decisionale francese, tra AI, partecipazione e AIR

 

Il lungo e approfondito articolo “Policymaking and Public Law in France: Public Participation, Agency Independence, and Impact Assessment” (di Susan Rose-Ackerman e Thomas Perroud) fa il punto sullo stato dell’arte del processo decisionale pubblico in Francia. L’obiettivo è quello di indicare gli sviluppi e i percorsi di cambiamento seguiti dall’ordinamento giuridico francese rispetto al modello di riferimento offerto dal cd. rulemaking accountability statunitense.

Nel dettaglio sono ricostruiti ed analizzati tre istituti giuridici già da tempo ampiamente sviluppati negli Stati Uniti: la partecipazione, le autorità indipendenti e l’analisi di impatto della regolazione. Secondo gli Autori, l’analisi di questi tre istituti consente di stabilire se e in quale modo il processo regolatorio seguito dall’esecutivo francese si stia adeguando al modello americano e, al pari di quanto accaduto nell’esperienza degli Stati Uniti, stia garantendo la tutela dei principi e dei valori democratici.

L’articolo è diviso in cinque sezioni. La prima ricostruisce i principali aspetti del diritto pubblico francese con particolare riferimento al sistema di equilibrio stabilito tra il potere esecutivo, legislativo e quello giudiziario e ai rapporti tra amministrazione e società civile, anche in ragione dell’influenza esercitata dal diritto europeo.

Si passa poi ad analizzare, con ricchi riferimenti giurisprudenziali e casi di studio, il diritto di partecipazione nel procedimento decisionale dell’esecutivo, nelle autorità indipendenti nazionali e nelle amministrazioni locali (sezione II); la posizione delle autorità di regolazione indipendenti nella architettura costituzionale francese (sezione III); l’uso dell’analisi di impatto della regolazione per valutare ex-ante le politiche che l’esecutivo intende adottare (sezione IV).

La quinta sezione è invece dedicata all’analisi comparativa. Gli Autori, alla luce dell’analisi svolta, individuano le convergenze e le divergenze tra l’ordinamento giuridico francese e quello statunitense con riferimento a quattro aspetti specifici: la judicial review del procedimento regolatorio; i principi sostanziali che si applicano al procedimento stesso; lo status di agenzie indipendenti e l’analisi ex ante della regolazione.

Rispetto all’analisi di impatto della regolazione, ad esempio, gli Autori rilevano lo stato “infantile” che ancora caratterizza il livello di attuazione di questo istituto di better regulation. Nell’ordinamento giuridico francese, nonostante già a partire dal 2003 il governo abbia adottato linee guida in materia di AIR, la previsione formale si è avuta solo nel 2009. La legge 15 aprile 2009, n. 403 contiene, infatti, rappresenta la fonte principale dell’istituto; essa impone al governo di accompagnare la proposta legislativa da una quantificazione dei potenziali effetti della norma sui privati e sulla pubblica amministrazione. Il Governo è tenuto ad indicare il metodo di calcolo utilizzato, valutare le conseguenze della proposta anche rispetto all’occupazione e a fornire la lista delle consultazioni effettuate. Nel 2012, inoltre, il Presidente Hollande ha imposto di verificare anche l’impatto delle proposte sull’equilibrio di genere. A differenza di quanto accade nell’ordinamento giuridico statunitense, l’obbligo di redazione dell’AIR non è esteso alla regolazione secondaria. Al momento, dunque, l’AIR rimane confinato nell’ambito delle proposte legislative di iniziativa governativa. Esistono, tuttavia, iniziali segnali di cambiamento. Tra questi gli Autori ricordano le disposizioni presidenziali adottate dal Governo Sarkozy che chiedono alle amministrazioni pubbliche di accompagnare le rispettive proposte regolatorie da un’analisi che verifica l’impatto potenziale sulle imprese e sulle autonomie locali.

Gli Autori, inoltre, rilevano che in entrambi gli ordinamenti il processo legislativo non è soggetto a scrutinio giurisdizionale, in ragione del rischio di interferenza nelle decisioni politiche. Negli Stati Uniti i giudici effettuano la procedural review delle sole misure regolatorie adottate dalle agenzie, verificando il rispetto delle garanzie procedurali (public notice, open-ended hearings, reason-giving) che assicurano ai cittadini e ai portatori di interessi di partecipare al processo decisionale. Nulla di simile è previsto per il processo legislativo; in questo caso, infatti, il giudice americano non ha a disposizione per lo svolgimento del proprio sindacato  istituti procedurali a parametro della legittimità della decisione pubblica. Anche in Francia il processo legislativo non è oggetto di scrutinio giurisdizionale; ciò nonostante gli Autori sottolineano come negli ultimi anni sia progressivamente aumentata l’attenzione sulla legittimità degli atti legislativi adottati dall’esecutivo (decrees e ordinances). Ne sono riprova alcune decisioni assunte dalla Corte costituzionale francese rispetto alla disciplina ambientale che, su espressa previsione costituzionale, richiede il bilanciamento degli interessi dell’ambiente con quelli economici e sociali. Ad avviso degli Autori, l’attività della Corte favorisce la circolazione degli istituti di qualità della regolazione e la loro esportazione in tutti gli altri procedimenti regolatori.

L’analisi effettuata consente agli Autori di mostrare i recenti sviluppi del processo decisionale pubblico francese e di far emergere un’indubbia progressiva attenzione verso gli istituti di partecipazione e di razionalità del procedimento. Tuttavia lo sviluppo di questi istituti non è ancora pienamente identificabile poiché dipenderà dalle scelte in concreto adottate dal Governo. Secondo gli Autori, infatti, un sostegno politico forte è condizione essenziale per lo sviluppo e il sostegno di strumenti a tutela dei principi e dei valori democratici.

Recensione a cura di Mariangela Benedetti

Credits immagine: Celso FLORES – CC BY 2.0

Susan Rose-Ackerman, Thomas Perroud, Policymaking and Public Law in France: Public Participation, Agency Independence, and Impact Assessment, in Columbia Journal of European Law, vol. 19, 2013, pp. 223-310