Recensioni. Gli oneri amministrativi nelle interazioni tra Stato e cittadini: un punto di vista politologico

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L’eccesso di burocrazia è generalmente considerato un effetto collaterale e indesiderato degli interventi di regolazione pubblica.

Nell’articolo “Administrative Burden: Learning, Psychological, and Compliance Costs in Citizen-State Interactions”, Donald Moynihan, Pamela Herd (Università del Wisconsin–Madison) e Hope Harvey (Università di Harvard), ribaltando il punto di vista tradizionale, ne evidenziano viceversa la natura strumentale.

Il lavoro è articolato in due parti.

Nella prima gli autori propongono una propria concettualizzazione degli oneri amministrativi e ne valutano il peso nei rapporti tra cittadino e Stato.

Adottando un’ottica multidisciplinare, e basandosi su una ricognizione della letteratura precedente, essi ne individuano, in particolare, tre distinte componenti: costi di apprendimento, generati dall’esigenza di raccogliere informazioni sui servizi pubblici e sulle modalità di adempimento; costi psicologici, derivanti dal timore della disapprovazione sociale e dal senso di perdita di autonomia associati al ricorso a determinati servizi; costi di adempimento, legati all’osservanza delle regole e delle richieste avanzate dall’amministrazione.

Per ciascuna di queste tre componenti gli autori, basandosi sulle recenti evidenze dell’economia comportamentale, mostrano come i fattori di contesto e i processi psicologici individuali interagiscano in modo da determinare una sopravvalutazione degli oneri amministrativi da parte dei potenziali destinatari di una politica. Avvalendosi dei risultati della psicologia sociale, essi sottolineano inoltre come il senso di privazione della libertà potenzialmente associato all’imposizione di oneri amministrativi possa determinare importanti conseguenze sulla partecipazione e sulla soddisfazione degli individui nei confronti dell’intervento pubblico.

Sebbene apparentemente marginali, gli oneri amministrativi sarebbero quindi in grado di influenzare in modo significativo il grado di accesso ai servizi, il livello di successo delle politiche e la percezione dei poteri pubblici da parte dei soggetti regolati, rappresentando, in definitiva, una variabile chiave nel definire i rapporti tra cittadino e Stato.

Nella seconda parte del lavoro gli autori presentano quello dei costi burocratici come un ambito in cui entrano in gioco le preferenze politiche: il peso degli oneri amministrativi, così come la loro distribuzione tra Stato e soggetti regolati, sarebbe in altri termini spesso effetto di precise scelte, piuttosto che di eventi stratificati nel tempo o della negligenza delle istituzioni. Anzi, la natura di tali oneri li renderebbe particolarmente appetibili per i policy maker come complemento, quando non come alternativa, a forme più trasparenti di intervento.

Come evidenziato nell’articolo, infatti, gli oneri amministrativi sono tipicamente “opachi”: la loro presenza e, soprattutto, il loro impatto sono difficilmente percepiti da parte del pubblico e perfino dalla maggior parte degli attori politici. Infatti, ad esempio, è più probabile che divengano oggetto di dibattito le modifiche apportate a un programma di assistenza in termini di estensione o di criteri di eleggibilità piuttosto che di cambiamenti nella lunghezza o nelle domande poste in un modulo di istanza. Gli oneri amministrativi possono essere inoltre facilmente veicolati dal linguaggio neutrale dell’esigenza tecnica o presentati come serventi rispetto a valori ampiamente condivisi. Ad esempio, come sottolineano gli autori, un aumento degli oneri burocratici potrebbe essere presentato come funzionale alla prevenzione delle truffe a danno della pubblica amministrazione, pur essendo in realtà strumentale ad un obiettivo “di parte” quale la riduzione del welfare state.

Gli oneri amministrativi rappresenterebbero quindi uno strumento “di basso profilo”, in grado di minimizzare l’esigenza dei classici processi di consultazione e deliberazione, particolarmente utile nelle situazioni di stallo decisionale o di riluttanza dei policy maker ad esplicitare i propri reali obiettivi.

A sostegno delle proprie tesi gli autori propongono un’analisi dell’evoluzione delle politiche del Medicaid (programma sanitario di sostegno agli individui e alle famiglie a basso reddito) nello Stato del Wisconsin nel corso di tre amministrazioni: Thompson (1987-2001), Doyle (2003-2010) e Walker (dal 2011 in poi). L’analisi è volta a dimostrare come le modifiche apportate nel tempo al livello degli adempimenti amministravi collegati al Medicaid risultino allineate alle preferenze del governatore in carica circa l’estensione del programma.

L’articolo si chiude con la declinazione di una possibile agenda di ricerca, attraverso l’individuazione di alcuni temi meritevoli di approfondimento. Tra quelli non ancora, o non pienamente, affrontati, gli autori menzionano il ruolo delle burocrazie e quello dei soggetti terzi (interessi organizzati, fornitori di servizi, ecc.), nonché le responsabilità dello Stato nel monitoraggio e nel controllo degli oneri imposti dai fornitori privati.

Più in generale, secondo gli autori, l’approfondimento del tema dei costi burocratici da parte degli studiosi di pubblica amministrazione potrebbe apportare un importante contributo all’impostazione delle politiche, indicando i margini per la riduzione degli oneri e individuando le aree in cui tale operazione sia in grado di apportare i maggiori benefici, anche alla luce del trade-off tra tutela degli interessi pubblici e livelli di ricorso alle politiche e ai servizi da parte degli individui.

Sebbene limitati a una particolare tipologia di oneri amministrativi (quelli legati all’accesso ai servizi pubblici), i risultati delle analisi svolte da Moynihan, Herd e Harvey appaiono generalizzabili, almeno in linea di principio, all’intero universo dei costi imposti dalla regolazione pubblica. In questo senso, essi arricchiscono con un punto di vista sociologico e politologico lo studio dei costi burocratici, prevalentemente affidato, nelle applicazioni correnti, alle discipline giuridiche ed economiche. In particolare, tali risultati suggeriscono di valutare, oltre a quelli in genere presi in considerazione (costi di adempimento e, in parte, di apprendimento), probabilmente in quanto più facilmente individuabili e monetizzabili, anche costi meno visibili (come quelli psicologici), ma non per questo meno importanti nel determinare i comportamenti individuali. Soprattutto, essi mettono in guardia gli “operatori della semplificazione” dalla molteplice e complessa natura degli ostacoli presenti sulla strada della riduzione della complicazione burocratica.

Recensione a cura di Siriana Salvi

Donald Moynihan, Pamela Herd, Hope Harvey, Administrative Burden: Learning, Psychological, and Compliance Costs in Citizen-State Interactions, in Journal of Public Administration Research and Theory, Oxford University Press, February  2014

 

Credits photo: Christian Schnettelker www.manoftaste.de