Recensioni. Corte di Giustizia e sussidiarietà, il ruolo dell’AIR

L’Autore si propone di indagare il ruolo dell’analisi di impatto della regolazione (AIR) nel controllo effettuato dalla Corte di Giustizia circa il rispetto del principio di sussidiarietà da parte del legislatore europeo.

L’indagine si sviluppa in tre parti.

Nella parte iniziale, sono esaminate le molteplici funzioni svolte dalla relazione AIR. Innanzitutto, i dati e le informazioni contenute nell’analisi di impatto servono alla Commissione europea per avere consapevolezza delle alternative possibili e degli effetti conseguenti a ciascuna di esse, in modo da poter arrivare a prendere una decisione ragionevole e fondata su riscontri concreti. Tuttavia, quella di essere di supporto alle scelte legislative non è l’unica funzione svolta dall’AIR. Le valutazioni ex ante potrebbero, infatti, divenire “judicially relevant” in un “post-legislative stage”, nel momento, ad esempio, in cui il legislatore europeo sia chiamato dalla Corte di Giustizia a giustificare l’esercizio della sua discrezionalità nel caso concreto.

Nella seconda parte dell’articolo, l’Autore passa quindi ad esaminare i possibili punti di incontro tra la relazione AIR e l’attività di “judicial review” svolta dalla Corte. Occorre precisare che il giudice europeo non è tenuto ad effettuare un controllo su tutte le analisi di impatto svolte dalla Commissione, né tali analisi sono da considerarsi vincolanti per il legislatore, il quale mantiene intatta la sua discrezionalità (cfr. il caso C-55-07, Afton Chemical).

Ciò nonostante, alcune sentenze (specialmente i casi C-58/08 “Vodafone” e C-176/09 “Lussemburgo”) dimostrano chiaramente l’interesse della Corte di Giustizia per l’AIR, come un possibile strumento a disposizione del giudice al fine di interpretare le intenzioni del legislatore e valutare la legittimità del suo operato. La valutazione ex ante può infatti fornire alla Corte la prova concreta circa una “solid fact-finding and reasonable action by the lawmaker”.

Altre volte, invece, è proprio l’assenza della relazione AIR ad influenzare il giudizio della Corte. È vero, infatti, che il giudice europeo non può sanzionare la Commissione per non aver svolto la valutazione ex ante, né tantomeno può arrivare ad annullare un atto legislativo solo perché non accompagnato da tale relazione; non esiste infatti a livello europeo un obbligo di effettuare l’AIR. Tuttavia, in alcune sentenze, l’assenza dell’analisi di impatto è stata considerata dalla Corte un elemento decisivo per arrivare a ritenere arbitrarie e sproporzionate le scelte effettuate dal legislatore (cfr. il caso C-310/04 Spain v. Council).

In teoria, quindi, la Corte di Giustizia non richiede espressamente al legislatore di valutare ex ante l’impatto della regolazione proposta ai fini della legittimità dell’atto; nei fatti, però, lo svolgimento dell’AIR sembra rappresentare per il giudice un elemento indispensabile per valutare il rispetto dei principi generali di sussidiarietà e proporzionalità. Tale relazione infatti contiene gli indicatori quantitativi e qualitativi richiesti dall’art. 5 del Protocollo n.2 sull’applicazione dei suddetti principi nell’EU.

Da ultimo, nella parte conclusiva, l’Autore spiega come gli strumenti di Better Regulation, e in particolar modo l’AIR, possano più in generale contribuire a promuovere il rispetto dei principi costituzionali a livello europeo. Ciò è confermato non solo dalla rilevanza attribuita all’analisi di impatto nella giurisprudenza della Corte di Giustizia; ma anche dall’importanza riconosciuta agli “evidence-based reports” in alcune pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo al fine di “justify decisions in light of the European Convention of Human Rights”, nonché dalla vigilanza svolta dal Comitato delle Regioni sulle AIR della Commissione a tutela della partecipazione e giusto coinvolgimento delle autorità regionali e locali nel processo legislativo, così come richiesto dal Trattato.

Luca Di Donato, Impact assessment and control of the compliance with the principle of subsidiarity in the EU, in M. Cartabia, N. Lupo e A. Simoncini (edited by), Democracy and subsidiarity in the EU, il Mulino, 2013.

(Recensione a cura di Simona Morettini)