Recensioni. Autonomia organizzativa delle AI e qualità della performance

Ai fini dell’efficacia delle Autorità indipendenti di regolazione italiane (Ai), è sufficiente garantire loro autonomia organizzativa? Oppure occorre tenere conto, piuttosto, di altri fattori?

Nel saggio L’analisi e la valutazione dell’autonomia organizzativa delle Autorità amministrative indipendenti, apparso sulla «Rassegna Italiana di Valutazione» nel n. 51 del 2011, Raimondo Ingrassia, studioso delle organizzazioni pubbliche, si propone di fornire una risposta a questo quesito, attingendo agli approcci di studio propri del suo settore di appartenenza.

Richiamando espressamente gli studi sull’autonomia delle organizzazioni pubbliche, l’A. intende dimostrare la sua tesi di fondo per cui «un’autonomia di mezzi non assicura l’efficacia e la qualità della regolazione» (p. 40), la quale, piuttosto, va verificata ex post, sulla base dei risultati sui regolati (ciò che l’A. definisce la “performance” delle Ai, secondo la terminologia organizzativistica). L’articolo si compone di una prima parte dedicata a un rapido excursus sulle vicende che hanno determinato, negli anni ’80, il passaggio dal cd. “Stato gestore” al cd. “Stato regolatore”, con riferimenti ad alcune esperienze europee e internazionali, cui segue una sezione incentrata sulle Ai italiane e sulle loro caratteristiche generali, per chiudersi con un’analisi dei diversi significati  e delle declinazioni del concetto fondamentale di autonomia delle Ai.

In appendice viene, quindi, presentato uno studio di caso, focalizzato sulla Commissione di vigilanza sui fondi pensione (Covip), su cui l’A. testa la sua tesi di fondo e basa le sue considerazioni conclusive.

In Italia, fattore cruciale del passaggio, negli anni ’80, da uno Stato gestore, attivamente presente nell’economia nazionale per produrre beni e servizi, a uno Stato come semplice regolatore e garante del rispetto delle regole comuni, sarebbe stata la considerazione sull’inefficacia e sulla antieconomicità di un sistema siffatto, rafforzata dalle profonde crisi economiche e finanziarie di quegli anni. Da lì l’incapacità, da parte dello Stato, di gestire oltre, in maniera economicamente sostenibile, diversi settori dell’economia pubblica, che avrebbero, piuttosto, dovuto beneficiare della libera concorrenza[1].

Come diretta conseguenza di questo ripensamento del ruolo dello Stato, seguendo in parallelo un’evoluzione comune a realtà come gli Stati Uniti, l’America Latina e diversi altri paesi europei, anche in Italia avrebbero iniziato a diffondersi organismi indipendenti di rgolazione, essendo le amministrazioni pubbliche tradizionali incapaci di farsi carico di tali funzioni. Ciò, afferma l’A., per due principali ordini di questioni. In primo luogo, a causa di una loro eccessiva dipendenza gerarchica dal potere politico, che ne avrebbe inficiato la necessaria caratteristica di terzietà rispetto agli interessi privati oggetto di regolazione (regolati) e agli interessi pubblici perseguiti (regolatori). In secondo luogo, in ragione della sostanziale scarsa conoscenza dei settori in gioco, caratterizzati generalmente da un alto livello di tecnicismo, che ha portato i legislatori nazionali ad affidarne la regolazione a tecnici ed esperti.

L’idea di uno Stato che affida funzioni di regolazione ad autorità terze e indipendenti, e per questo autonome non è, tuttavia, scevra da critiche, che l’A. non manca di considerare. Tra le principali, viene ricordata quella mossa a suo tempo anche dalla Banca Mondiale[2], relativa al rischio che i soli requisiti formali di indipendenza e trasparenza di tali istituti possano non essere sufficienti a garantirne efficacia, in termini di decisioni finali. Vi sarebbe, poi, chi pone addirittura in dubbio la sopravvivenza di un sistema che affida poteri di regolazione a tecnocrazie indipendenti, ammettendo così un elevato pluralismo decisionale, alla prova di tendenze neo-centralizzatrici e col presunto ritorno a «pratiche di coordinamento verticale» (p. 43). Sebbene questo scenario, che fa più espressamente riferimento alla riorganizzazione territoriale dei livelli di governo, si concili con più difficoltà con l’idea di una suddivisione orizzontale dei poteri regolatori, per settori e competenze, esso solleva tuttavia una serie di questioni legate alla presunta autonomia delle Ai e alla loro efficacia regolatoria.

Il punto di partenza della riflessione dell’A. è che l’indipendenza delle Ai da ogni altro potere sia imprescindibile, per i motivi visti in precedenza. L’autonomia, pur essendo un concetto differente, ne è una diretta conseguenza. Ed è rispetto a quest’ultima che egli concentra la sua valutazione, provando a discostarsi dai numerosi studi sull’autonomia delle organizzazioni pubbliche, che l’hanno posta in relazione con la performance, concentrandosi prevalentemente su indicatori di tipo economico-finanziario, per trascurare l’aspetto dell’efficacia amministrativa e di quello che noi definiremmo l’impatto sui regolati.

Da tali studi, tuttavia, l’A. mutua le diverse accezioni del concetto di autonomia applicato alle Ai: a) politica; b) manageriale; c) strutturale; d) finanziaria; e) giuridica; f) dal controllo.

L’interessante passo ulteriore della riflessione qui presentata è dato dalla declinazione di queste accezioni all’interno dei tre momenti chiave del processo decisionale, allo scopo di indagare eventuali correlazioni fra il dato puramente strutturale (l’autonomia organizzativa) e quello processuale (l’efficacia delle decisioni). Le fasi sono così individuate: a) acquisizione delle risorse; b) processi di funzionamento; c) performance istituzionale.

In breve, l’autonomia nell’acquisizione delle risorse comporta aspetti che variano dal reperimento delle risorse finanziarie ai criteri di selezione e nomina dei componenti, siano essi organi di vertice o semplici funzionari. L’autonomia delle Ai nei processi di funzionamento riguarda, invece, alcuni aspetti fondamentali della gestione istituzionale, finanziaria, organizzativa. È in questo frangente che si collocano, per esempio, le delicate attività di consultazione e inclusione dei portatori di interesse; ma anche questioni legate alla gestione del personale, che possono risultare particolarmente critiche nel giudizio di autonomia di una Ai. Da ultimo, l’autonomia di performance gioca un ruolo centrale poiché da essa scaturiscono considerazioni sull’efficacia dell’azione regolatoria e, dunque, la qualità della regolazione stessa. In considerazione di ciò, l’A. è portato ad affermare la supremazia della valutazione ex post (Vir) sull’analisi ex ante (Air) degli impatti della regolazione, poiché maggiormente in grado di restituire, in ultima analisi, giudizi di legittimità sull’esistenza stessa del regolatore indipendente.

Fra le maggiori minacce all’autonomia delle Ai, l’A. segnala: autonomia insufficiente, che si traduce nel rischio di cattura del regolatore da parte di specifici gruppi di interesse; autoreferenzialità eccessiva, qualora si utilizzi l’autonomia di cui si dispone per perseguire interessi propri; influenze ambientali, per cui le Ai non sono avulse dal contesto sociale in cui operano, ma spesso ne condividono la cultura e da esso sono legittimate; simbolismo istituzionale, qualora l’esistenza di un potere indipendente di regolazione risponda prevalentemente a logiche di facciata e costituisca «sterili artefatti istituzionali» (p. 55), cercando così di simulare al cospetto della collettività un attivismo dello Stato su questioni sensibili che, di fatto, non c’è.

Nell’appendice al saggio, come si diceva, l’A. presenta uno studio di caso sulla Covip, applicando a questa Autorità lo schema concettuale prima illustrato. In particolare, per ciascuna delle sei accezioni di autonomia prima identificate, declinata all’interno di ciascuno dei tre momenti dell’azione delle Ai, l’A. fornisce un valore, secondo una scala di giudizio di tipo qualitativo, che va da ‘bassissima’, passando per ‘bassa’, ‘media’, ‘alta’, fino ad ‘altissima’. Per ognuno degli aspetti considerati l’ampia argomentazione è corredata da esempi e riferimenti anche normativi, dove disponibili, il che mitiga in parte l’eccezione di soggettività e opinabilità che la scelta di criteri valutativi siffatti inevitabilmente comporta.

Il quadro che ne deriva vede la Covip attestarsi su livelli di autonomia mediamente alti sia per quanto concerne l’acquisizione delle risorse sia in merito ai processi di funzionamento. Diversamente, per quanto riguarda l’autonomia strutturale, manageriale e giuridica della fase di valutazione delle performance, i valori espressi si attestano appena sopra la media, confermando così la tesi iniziale per cui l’autonomia organizzativa non garantisce automaticamente qualità della performance e indipendenza decisionale.

Raimondo Ingrassia, «L’analisi e la valutazione dell’autonomia organizzativa delle Autorità amministrative indipendenti», Rassegna Italiana di Valutazione, XV, 51, 2011, pp. 39-69.

(Recensione a cura di Federica Cacciatore)


[1] A. La Spina, G. Majone, Lo Stato regolatore, Il Mulino, Bologna, 2000.

[2] World Bank, World Development Report 1997. The State in a Changing World, Oxford University Press, New York, 1997.