Recensione. Consultazioni e distribuzione degli oneri regolatori: Quale relazione?

3938285507_07042bca9b_o

ABSTRACT

A broad range of procedural mechanisms designed to promote public involvement in regulatory decision making have been instituted at all levels of government. Depending upon the literature one consults, one could conclude that these procedures (1) enhance regulatory stringency by fostering access by previously underrepresented groups, (2) reduce regulatory stringency by institutionalizing access by regulated industries, (3) could either increase or decrease stringency depending on the relative strength of organized interests in the agency’s external environment, or (4) have no effect. This study investigates whether mechanisms designed to promote public involvement in administrative rulemaking affect the stringency of US state environmental regulation. The results suggest that requirements to provide public notice of agency rulemaking do not have a significant effect on the regulatory compliance costs imposed on industry, but mechanisms that provide direct access to rulemaking processes serve to decrease these costs. This effect is evident for access both to the agencies promulgating environmental regulations and to external entities reviewing these regulations. For promulgating agencies, the effect does not appear to be conditional on the relative power of societal interests. The results provide some evidence, however, that political officials respond to the strength of environmental and industry groups when reviewing agency regulations.

Neal D. Woods (2013), Regulatory Democracy Reconsidered: The Policy Impact of Public Participation Requirements, in Journal of Public Admnistration Research and Theory, Oxford University Press, Advance Access Online.

Recensione a cura di Carolina Raiola

Le diverse ipotesi esistenti attualmente in letteratura non concordano sugli effetti che le consultazioni possono produrre in termini di distribuzione degli oneri regolatori tra le diverse categorie di soggetti regolati.

L’ipotesi più diffusa nella tradizione statunitense, basata sui principi stabiliti dall’Administrative Procedure Act, ritiene che obbligare le amministrazioni indipendenti ad aprire il processo decisionale a un controllo pubblico mediante procedure di consultazione forzi le stesse amministrazioni a formulare la propria regolazione prendendo in considerazione gli interessi diffusi. In questo senso, aprire il processo di regolazione porterebbe di per sé a evitare gli abusi delle autorità amministrative e a produrre una regolazione più severa per le imprese quali soggetti forti con interessi concentrati. A questa ipotesi si oppone quella che sostiene che la formalizzazione delle procedure di consultazione ha invece l’effetto di rafforzare i meccanismi di cattura del regolatore. L’apertura del processo decisionale, secondo questa seconda ipotesi, aumenterebbe le occasioni di partecipazione non di tutti i soggetti interessati, ma in particolare di quei soggetti già abituati a prendere parte al processo decisionale (ossia degli interessi cosiddetti “forti”). La conseguenza delle consultazioni sarebbe dunque una regolazione meno attenta a tutelare gli interessi diffusi.

Le ipotesi relative all’impatto della consultazione, tuttavia, non si esauriscono in queste due posizioni tra loro opposte. Secondo una terza posizione, quella della prospettiva manageriale, la partecipazione ha effetti molto blandi sulla regolazione in quanto le norme sono definite innanzitutto dalle expertise tecniche esistenti nelle amministrazioni e solo in minima parte risentono delle influenze esterne. Secondo una quarta ipotesi afferente alle teorie pluraliste, in ultimo, l’impatto che la consultazione può esercitare sulla distribuzione degli oneri dipende dal peso che le diverse posizioni in gioco assumono nel corso del processo di partecipazione. Il regolatore si occupa dunque di facilitare il dibattito tra gli interessi e, di volta in volta, la decisione è influenzata dalla posizione meglio rappresentata.

Lo studio di Neal D. Woods si inserisce nel dibattito analizzando il caso della regolazione ambientale, al fine di verificare quali siano gli effetti che le disposizioni per la partecipazione producono sull’onerosità (“stringency”) delle norme. L’Autore considera il concetto di onerosità delle norme come il costo sostenuto dalle imprese per ottemperare agli obblighi da esse imposti, misurabile ricorrendo all’indice ideato da Arik Levinson e descritto nella pubblicazione “An industry adjusted index of state environmental compliance costs”. Tale costo, considerato quale variabile dipendente, è incrociato dall’Autore con i dati relativi a tre diversi indici indipendenti corrispondenti ad altrettanti “istituti” statunitensi di partecipazione: a) le procedure di notifica delle bozze di regolazione, che riguardano la tempestività della pubblicazione degli schemi rispetto alla decisione finale e i canali di comunicazione usati; b) l’accesso al processo decisionale delle agenzie, mediante procedure di notice and comment o di audizione pubblica; c) le garanzie di partecipazione previste dagli organismi indipendenti che possono esercitare un controllo (review) sulla regolazione delle agenzie. Alcune variabili di controllo sono inoltre prese in considerazione per tener conto di fattori relativi al contesto politico e alle politiche ambientali.

Le evidenze empiriche della ricerca di Woods suffragano l’ipotesi sulla cattura del regolatore, con una leggera propensione verso la nozione pluralista secondo cui gli effetti dell’apertura del processo decisionale dipendono dalle caratteristiche dei gruppi che partecipano alla consultazione. L’analisi infatti indica innanzitutto che gli adempimenti in materia di partecipazione pubblica hanno un sostanziale impatto sulle politiche pubbliche ambientali e che, in particolare, le procedure che promuovono l’accesso sia al processo decisionale delle agenzie sia alla revisione da parte degli altri organismi sono entrambe associate a una riduzione dei costi di compliance per le imprese.

A fronte di tali risultati, l’Autore conclude che resta saldo il principio democratico di partecipazione, alla cui base c’è il presupposto che la regolazione è effettivamente influenzata dalle posizioni espresse dai soggetti interessati nel corso del processo decisionale. Tuttavia, il fatto che i commenti inviati alle consultazioni pubbliche siano in larga parte provenienti da soggetti appartenenti a gruppi di interesse e che le agenzie tendono a rispondere più favorevolmente a quanti partecipano con più frequenza, porta a dover riflettere più attentamente sugli effetti che la partecipazione può avere sulle decisioni finali. In particolare, bias nella mobilitazione degli interessi possono portare a procedure di partecipazione che non sono affatto rappresentative degli interessi di larga parte dei soggetti regolati.

Photo credits: Bernard Goldbach

About Carolina Raiola

Carolina Raiola è consulente Formez PA per l’attività di comunicazione istituzionale e di consultazione pubblica realizzata dall’Ufficio per la semplificazione del Dipartimento della funzione pubblica. Per l’Osservatorio fa ricerca sulla consultazione pubblica delle Autorità indipendenti