Pubblicato il report ECON: nuova tappa per la better regulation nei servizi finanziari?

EP-logo-2-JPEGNel mese di febbraio, l’ECON ha pubblicato un Report informale che tiene conto degli esiti della consultazione pubblica svolta lo scorso giugno sui modi per migliorare ulteriormente la coerenza della legislazione UE sui servizi finanziari, in prospettiva dell’adozione di un “single rule book”.

La consultazione è stata intenzionalmente circoscritta ad alcuni aspetti volti ad identificare i settori in cui la coerenza normativa potrebbe essere migliorata, senza avere l’obiettivo di individuare aree da sottoporre ad un intervento di tipo regolatorio né immediato, né futuro.

Il questionario, sulla base del quale è stata svolta la consultazione, ha posto domande alle parti interessate sul modo di interpretare alcune questioni specifiche in ambito nazionale e, più in generale, sui problemi che gli Stati affrontano nella fase di trasposizione della normativa europea nonché sulle questioni che emergono nella preparazione del Livello 2 delle misure legislative.

Alla consultazione sono pervenuti n. 86 contributi, pubblicati integralmente nel sito del Parlamento europeo, provenienti, per lo più, da istituzioni finanziarie, associazioni di categoria e autorità di settore.

I rispondenti hanno identificato una serie di aree in cui, a loro avviso, le incoerenze normative sono riconducibili alla frammentazione della legislazione vigente, al contestuale svolgimento in sede europea di negoziati su proposte legislative in assenza del necessario coordinamento e al vuoto di disciplina causato dalla mancanza di norme positive in alcune materie.

Le osservazioni dei rispondenti sono confluite nel Report con cui l’ECON, de iure condendo, ha formulato alla Commissione una serie di proposte per determinare le priorità regolatorie nella prossima legislatura. Si tratta invero di un programma di interventi auspicati da tempo che, per caratteristiche e tipologia, ove realizzati, aumenterebbero il grado di trasparenza degli atti normativi della Commissione, segnando una nuova tappa nella strategia della better regulation in Europa.

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In materia di impact assessment, l’ECON ha ravvisato la necessità di assegnare un ruolo più centrale alle valutazioni d’impatto nelle interazioni tra nuove proposte e la legislazione vigente, nella prospettiva di realizzare un single rule book. Ciò dovrebbe implicare una prossima revisione da parte della Commissione delle proprie Guidelines sull’IA, onde assicurare una inequivocabile identificazione del settore sul quale intervenire e garantire, nel contempo, le necessarie interazioni considerate dalle valutazioni d’impatto oltre che dall’Impact Assessment Board (IAB).

In proposito, appare del tutto condivisibile la proposta di supportare e giustificare gli emendamenti del Parlamento europeo e del Consiglio con valutazioni di impatto, quando essi apportano modifiche idonee ad incidere radicalmente sulla proposta della Commissione, al fine di garantire che i costi e i benefici della legislazione siano stati debitamente presi in considerazione e assicurare, per altro verso, una più ampia partecipazione dei soggetti interessati.

Ad esempio, ECON ha, di recente, emendato la proposta di regolamento Prips relativa al documento contenente le informazioni-chiave per i prodotti di investimento, ampliando notevolmente lo scope della proposta iniziale della Commissione, senza però affidarsi al supporto di una consultazione pubblica, né ad una valutazione di impatto che avrebbero potuto meglio giustificare il cambio di rotta di uno dei legislatori e favorire il processo di conclusione del negoziato tuttora in itinere, stante la lontananza di posizioni degli Stati membri.

Analoghe considerazioni si svolgono per le duplicazioni degli obblighi di segnalazione richiesti dalla MiFID2 e dal regolamento EMIR. Ulteriori asimmetrie emergono dalle disposizioni in materia di retribuzioni contenute nella direttiva AIFMD sui gestori alternativi, nella proposta UCITS V sui gestori collettivi del risparmio, nella CRD IV relativa al settore bancario, alla MiFID 2, che si applicano contemporaneamente alle medesime imprese di investimento.

L’ECON ha poi auspicato una maggiore trasparenza sull’esame delle proposte legislative attraverso lo svolgimento di consultazioni pubbliche da parte del Parlamento europeo, incrementando una pratica ad oggi limitata ad alcuni dossier, in modo da consentire l’accesso a una più vasta gamma di parti interessate. Senza nessuna pretesa di sostituire la consultazione svolta dalla Commissione, secondo la proposta dell’ECON, sin dalla prossima legislatura, tale pratica potrebbe essere applicata sia ad aree in cui non sia stata prestata sufficiente attenzione alla consultazione della Commissione sia a proposte legislative che, per contenuti ed impatto, coinvolgono un ampio novero di soggetti e/o problemi, garantendo in tal modo che l’intero spettro di interessi venga identificato. In aggiunta, ciò consentirebbe di allargare il bacino delle informazioni che pervengono alla consultazione, attingendo anche alle opinioni dei consumatori, degli altri utenti dei servizi finanziari e delle relative istituzioni.

Al fine di migliorare il processo di rule making, l’ECON ha proposto un maggiore coordinamento tra i servizi della Commissione nell’ambito delle direzioni generali in seno alla Commissione. Ciò al fine, già segnalato in passato, di precorrere il rischio di duplicazioni, di incoerenze così come di lacune normative. Sempre sotto un profilo organizzativo, l’ECON ha ravvisato la necessità di una maggiore trasparenza e tempestività della calendarizzazione dei diversi step legislativi (e dei relativi Livelli di regolazione), che vada oltre il work programme annuale della Commissione. Ad esempio, è auspicabile l’adozione da parte della Commissione di una clausola generale in base alla quale le European Securities Authorities (ESAs) dispongano di 12 mesi per la predisposizione dei Regulatory Technical Standards (RTS), decorrenti dall’entrata in vigore della misura di legislativa e di tale lasso temporale le ESA tengano poi conto nel programmare le date di applicazione delle misure di Livello 1.

Ad avviso dell’ECON, un altro intervento dovrebbe effettuarsi per evitare la sovrapposizione tra le varie regolamentazioni, soprattutto quando esse risultano molto complesse, tenuto conto dei recenti esempi nei negoziati MiFID 2, IMD2, PRIPs e al rapporto di tali regolazioni con la direttiva Prospetto.

Al fine di evitare o ridurre possibili frammentazioni normative, l’ECON ha suggerito di utilizzare il medesimo staff di funzionari che garantirebbe la conoscenza o, se non altro, la familiarità con l’intero gruppo di proposte normative; un’altra misura potrebbe essere quella di assicurare una condivisione tra i relatori e i relatori ombra dei diversi dossier nonché di istituire gruppi di lavoro come è stato fatto in occasione dell’ESF, del Six-pack, del Single Supervisory Mechanism (SSM). Ciò dovrebbe quanto meno essere sufficiente ad evidenziare maggiormente le incoerenze e le sovrapposizioni in materie come il regime sanzionatorio o il regime dei Paesi terzi, aree in cui si è registrato un elevata incoerenza. Infine, l’ECON, avuto riguardo alle risposte della consultazione, ha proposto inoltre di realizzare “revisioni coordinate” tra proposte normative collegate, utilizzando un meccanismo che assicuri flessibilità sui tempi del riesame ed evidenzi le connessioni tra le varie proposte nelle clausole di revisione contenute nei singoli atti normativi.

Un’altra criticità del processo legislativo evidenziata da numerosi rispondenti è la necessità di assicurare la coerenza e il coordinamento tra l’acquis comunitario e le regolazioni adottate ad altri livelli di regolamentazione sovranazionale, ad es. quelle del G20, del Comitato di Basilea e dalla IOSCO. Sul punto, pur prendendo atto dell’incremento del dialogo tra le istituzioni dell’UE e le loro omologhe nei Paesi terzi, il Report suggerisce una formalizzazione del controllo delle attività della Commissione svolte nei confronti dei Paesi terzi e di organizzazioni internazionali come il Comitato di Basilea o la IOSCO.

Il Rapporto propone, per assicurare una maggiore certezza normativa, di attribuire alle ESA, come regola generale, un termine di 12 mesi per la definizione degli standard, salvo casi eccezionali. L’ECON invita inoltre la Commissione ad adottare interventi tesi a dare maggiore trasparenza alle misure di secondo livello laddove essa decida di discostarsi dal parere delle ESA.

Molti rispondenti hanno segnalato la necessità di disporre di tempistiche maggiormente realistiche per l’attuazione della normativa a livello nazionale che dovrebbero tener conto del tempo necessario per la preparazione delle misure di Livello 2 ed essere sufficientemente elastiche da estendersi in caso di slittamento dei negoziati. Secondo l’ECON sarebbe inoltre utile nel contesto dei negoziati in seno al Parlamento europeo nonché nei triloghi, disporre di technical advice per individuare la linea di demarcazione tra il Livello 1 ed il Livello 2 più adatta nonché procedere al corretto inquadramento al Livello 1 delle misure di Livello 2.

In merito alla opportunità di codificare la legislazione UE sui servizi finanziari in un unico strumento giuridicamente vincolante, la maggior parte dei rispondenti non si è mostrata negativa anche se sono stati sollevati dubbi sulla fattibilità concreta del progetto e sui relativi costi. Il progetto è indubbiamente ambizioso e dovrebbe tener conto delle diversità e specificità dei diversi settori finanziari, nonché del principio di proporzionalità. In ogni caso, una effettiva realizzazione non potrebbe prescindere da un preventivo progetto di studio per la valutazione dei possibili modelli di realizzazione, da porre in opera nella prossima legislatura.

(Virna Colantuoni)*

*Il presente contributo impegna ovviamente soltanto l’autrice e non la CONSOB presso la quale la stessa svolge la propria attività lavorativa