Principio di proporzionalità e monetizzazione degli effetti in sede AIR

Nell’ambito delle iniziative legislative promosse dal Governo contro gli effetti negativi del fumo del Tabacco sulla salute umana, l’Health Act del 2009 e il Tobacco Regulations del 2010 hanno proibito la vendita di tabacco all’interno dei distributori automatici. Queste misure di regolazione sono frutto di un lungo periodo di consultazione con gli interessati e di dibattito parlamentare, nel quale sono state redatte due analisi di impatto da parte del Governo, nel 2008 e nel 2010.

La prima AIR aveva concluso che, per raggiungere lo scopo della riduzione nell’utilizzo del tabacco da parte dei minori di età, le misure ideali riguardavano l’installazione nelle macchinette automatiche di meccanismi di verifica dell’età dell’acquirente (es: riconoscimento tramite documento). La seconda AIR invece, tenendo conto degli emendamenti parlamentari al progetto di legge iniziale, confluiti poi nell’Health Act del 2009, riteneva necessario introdurre un divieto assoluto di commercio di tabacco all’interno dei distributori automatici. Tale scelta veniva giustificata non solo per tutelare la salute dei minori, ma anche perché essa avrebbe permesso un’apprezzabile riduzione del consumo di tabacco anche negli adulti. Sulla base di questa seconda analisi, veniva pertanto emanato il regolamento (il Tobacco Regulations del 2010) contenente tale divieto.

La Sinclair Collins limited, una società che rivende distributori automatici di sigarette, ricorre avverso il divieto di inserimento delle sigarette nei distributori automatici di vendita commerciale.

Vengono anzitutto impugnate le misure per contrasto con gli artt. 34 e 36 TFUE. In particolare, il combinato delle due norme prevede che una restrizione quantitativa all’importazione tra Stati dell’Unione europea è consentita solo ove si dimostri che essa è necessaria per la protezione di alcuni interessi generali tra cui, per ciò che rileva nel caso di specie, la salute umana. Inoltre, la misura restrittiva deve comunque essere fondata e proporzionata. In altre parole, deve essere basata su fatti oggettivi rilevanti (ove possibile, su prove scientifiche); avere uno scopo legittimo; essere la meno restrittiva possibile ed essere applicata in modo coerente e sistematico rispetto allo scopo stesso. In questa prospettiva, il ricorrente ritiene che il regolamento del 2010 non sia coerente con lo scopo della legge, poiché esso riguarda solo l’abbassamento del consumo di tabacco da parte di minori, non degli adulti; inoltre lamenta che l’analisi di impatto si basi su dati erronei; sostiene che fosse possibile praticare una alternativa normativa meno restrittiva di quella scelta (in particolare, i controlli sull’età, ipotizzati nella prima analisi di impatto); contesta che il non permettere meccanismi di controllo dell’età sui distributori non era proporzionato e dunque in contrasto con l’art. 36 TFUE, poiché è incoerente col fatto che quei meccanismi siano, invece, consentiti nella vendita diretta.

Secondariamente, si contestano le misure sulla base dell’art. 1 del Protocollo I della CEDU, che protegge il diritto di ogni persona di godere dei propri beni, a meno che non vi sia un interesse pubblico superiore da tutelare, e in ogni caso nei limiti stabiliti dai principi generali di diritto internazionale e dalle condizioni previste per legge. Tale articolo tuttavia non vieta il controllo dell’utilizzo della proprietà, essendoci una differenza fondamentale tra questo e la deprivazione del possesso. Il discrimine pertanto tra azione legittima e illegittima risiede ancora una volta nel principio di proporzionalità che deve guidare il legislatore nel bilanciare lo scopo della legge con gli strumenti per raggiungerlo. Solo infatti un atteggiamento ossequioso del principio di proporzionalità può portare a ritenere la scelta legislativa coerente rispetto all’interesse generale. Nell’ottica del ricorrente la scelta legislativa è manifestamente infondata.

La Queen’s Bench Division respinge il ricorso applicando il caso Countryside Alliance (per dicitura estesa si v. in fondo al commento). In particolare, la Corte ricostruisce la volontà del legislatore primario e secondario sulla base dell’AIR del 2010. Da essa si denota anzitutto la mancanza di discrezionalità da parte del legislatore secondario (il Ministro della salute), il quale si limita ad applicare la volontà della legge espressa nel Health Act. Pertanto il giudizio di proporzionalità non può effettuarsi ponderando le diverse opzioni praticabili, poiché l’unica disponibile, in seguito agli emendamenti al progetto di legge iniziale, era quella della messa al bando. Così come nel caso Countryside Alliance, anche in questo, il test di proporzionalità deve riguardare l’atto legislativo del Parlamento. Trattandosi di legislatore primario, la discrezionalità goduta dal legislatore è maggiore rispetto ad un atto amministrativo, dunque l’ampiezza del sindacato giurisdizionale si riduce proporzionalmente. Il Parlamento, a seguito delle varie consultazioni e delle analisi di impatto, ha considerato che la messa al bando sarebbe stata più efficace delle misure di restrizione per età, in relazione allo scopo legislativo di ridurre il consumo di tabacco tra i minori. Tale scopo è infatti esplicitamente indicato nella legge. Inoltre, come risulta dall’AIR del 2008, la messa al bando avrebbe anche incidentalmente comportato la riduzione del consumo di tabacco da parte degli adulti. Che tali possibilità si realizzino realmente è difficilmente verificabile con assoluta precisione ex ante e dunque trattasi essenzialmente di una scelta discrezionale del legislatore, non ulteriormente sindacabile in sede giurisdizionale.

Per ciò che concerne invece il contrasto col Protocollo I della CEDU, a parere della Corte, le limitazioni poste non integrano la privazione del possesso di un bene da parte del potere pubblico, bensì il controllo del suo utilizzo. Pertanto è ben possibile che ciò avvenga in conseguenza di una valutazione discrezionale e proporzionata del legislatore che ritenga i benefici generali conseguibili superiori al nocumento personale del proprietario del bene. La valutazione dei benefici e dei costi, ad avviso della Corte, non deve necessariamente risolversi in una comparazione monetaria di precisione matematica, ma è sufficiente che il legislatore abbia anzitutto preso in considerazione gli effetti avversi della misura nei confronti degli interessati; in secondo luogo, che la misura sia in grado di raggiungere l’obiettivo prefissato. Pertanto il giudice deve rispettare la volontà del legislatore, a meno che non sia manifestamente infondata. Nel caso di specie, poiché la valutazione del Ministero si doveva imperniare sul beneficio non quantificabile della tutela della salute umana, da un lato, e su una serie di danni economici ai produttori, dall’altro, e che ciò è avvenuto in modo non manifestamente sproporzionato, l’atto legislativo e la misura regolatoria sono di conseguenza legittime.

La Queen’s Bench Division della High Court respinge il ricorso della Sinclair Collins Limited avverso il bando della vendita di tabacco nei distributori automatici poiché, dalla disamina delle analisi di impatto effettuate, emerge che esso è in accordo col principio europeo di proporzionalità. In particolare, il sindacato viene operato verificando quattro aspetti: il rispetto dei limiti posti dalla legge per l’esercizio del potere regolatorio; l’appropriatezza della misura a raggiungere gli scopi legislativamente fissati; comparando il negativo impatto economico della misura sugli operatori di settore, da un lato, e l’interesse alla protezione della salute umana, dall’altro. Poiché si tratta di interessi immateriali, il bilanciamento non deve necessariamente risultare in una monetizzazione di benefici e costi esistenti, ma in una generale valutazione comparativa tra interessi, censurabile dal giudice solo se manifestatamente incongruente o inappropriata.

According to the evidence provided in the impact assessment, the ban on tobacco vending machines was within the legislature’s margin of discretion and justified for the purposes of art. 36 TFEU. In particular, the legislature has not failed to provide a justification of the proportionality of the measure, since it has properly assessed the likeable consequences of the ban on the claimants and on the community. Moreover, in order to comply with this requirement, the legislator is not obliged to provide a precise money calculation of the costs and benefits, but needs to generally prove that the protection of the general community interest outweight the rights of the claimants.

Sintesi e massime a cura di Maria Sole Porpora