Presidenti e controllo della regolazione: la storia dell’analisi costi-benefici in USA

L’articolo Benefit-Cost Analysis Should Promote Rational Decisionmaking di Sally Katzen (The Regulatory Reviewripercorre brevemente la storia dell’analisi costi-benefici (ACB) negli Stati Uniti, mettendo in evidenza il modo con cui i vari presidenti, da Reagan in poi, si sono rapportati a tale importante strumento di analisi delle policy.

L’ACB, che nasce come metodo per valutare la proporzionalità degli effetti e la razionalità degli obiettivi perseguiti dalle nuove regolazioni, è stato infatti spesso utilizzata anche come strumento di controllo (più o meno rigoroso, più o meno accentrato) dell’attività amministrativa da parte della classe politica: ecco perché negli ultimi trenta anni, quasi tutti i Presidenti degli Stati Uniti hanno emanato degli Executive Orders che hanno impattato sull’uso di questo strumento.

Benché l’ACB e i sui fondamenti economici possano essere fatti risalire ai presidenti Nixon, Ford e Carter, è con la Presidenza Reagan che si inizia ad applicare in modo sistematico tale metodologia di analisi, prevedendo che con essa fossero vagliate, da parte dell’amministrazione centrale, tutte le regolazioni proposte dalle varie Agenzie settoriali; l’obiettivo dichiarato era quello di approvare solo quelle che permettevano all’intera società di ottenere benefici potenziali maggiori dei costi potenziali, generando così un surplus positivo (Executive Order 12,291).

A cavallo fra gli anni ’80 e i primi anni ’90, durante le presidenze Reagan e G.H.W. Bush, l’ACB è stato considerato soprattutto uno strumento idoneo a deregolamentare: la necessità di bilanciare i costi potenziali (spesso facilmente quantificabili) ed i benefici attesi (spesso quantitativamente più sfuggenti) di una certa regolazione permetteva infatti all’OIRA di intervenire profondamente nel processo decisionale delle agenzie settoriali (attribuito dal Congresso), rimpiazzandone il ruolo e i poteri e bloccandone, spesso, le iniziative.

Successivamente, il presidente Clinton ha apportato alcune modifiche all’uso dell’ACB con l’intento di renderlo più funzionale allo scopo per cui era stato creato, ovvero aiutare i regolatori a valutare, nel loro complesso, costi e benefici attesi dall’introduzione di una certa regolazione; si intuisce infatti che l’ACB permette di ottenere alcune informazioni che aiutano i decisori a compiere scelte razionali e, pertanto, non va dismesso, quanto piuttosto migliorato. È così che, attraverso l’Executive Order 12,866, si è introdotto un nuovo modo di valutare il rapporto fra costi e benefici, sostituendo la parola “outweigh” (che richiama grandezze misurabili) con la parola “justify” (sarebbe stato pertanto sufficiente che i benefici connessi alla nuova regolazione fossero tali da giustificare i relativi costi) e precisando che anche i costi e i benefici difficilmente quantificabili avrebbero dovuto essere presi in considerazione nel processo di valutazione delle nuove regolazioni. Contestualmente, lo stesso Executive Order ha attribuito una maggiore discrezionalità alle Agenzie di regolazione (che sono state riconosciute come i principali depositari dell’expertise necessario a compiere le valutazioni stesse), optando così per un processo di valutazione meno accentrato.

Le modifiche introdotte dal presidente Clinton hanno attraversato indenni anche le successive presidenze G. W. Bush e Obama, che, confermando l’impianto complessivo dell’Executive Order 12,866, si sono limitate ad introdurre poche, secondarie, modifiche.

Da ultimo, l’articolo prende in esame il rapporto fra l’ACB e la presidenza Trump, la quale appare assimilabile, almeno ad una prima analisi, alla presidenza Reagan. Entrambi i presidenti, infatti, nel corso della propria campagna elettorale, hanno puntato l’indice contro l’eccessiva regolazione dei mercati, promettendo di avviare un processo di deregolamentazione e semplificazione amministrativa. Tuttavia, al di là di questa somiglianza, l’atteggiamento dei due presidenti verso l’ACB risulta essere assai diverso.

Il presidente Trump, infatti, poco dopo la sua elezione a presidente degli Stati Uniti, ha emanato l’Executive Order 13,771 che prevede la possibilità di introdurre nell’ordinamento una nuova regolazione solo a fronte dell’eliminazione di due regolazioni che impongono costi equivalenti. Il criterio, pertanto, non è stato quello di comparare i costi di una certa regolazione in rapporto ai benefici che essa arreca alla società, quanto, piuttosto, il solo criterio, assai parziale e riduttivo, degli oneri connessi alle regolazioni (e non è un caso che la parola “costi” compaia 17 volte nell’Executive Order, a fronte della parola “benefici” che, al contrario, non compare mai).

Inoltre, con l’Executive Order 13,777, il presidente Trump ha affidato alle Agenzie di regolazione il compito di individuare le norme da eliminare, depotenziando, contestualmente, il ruolo di OIRA; il rischio, ad avviso dell’autrice, è che le Agenzie selezionino le regolazioni da abolire non in base all’ACB svolta fino ad oggi dall’OIRA, ma in base ai suggerimenti delle imprese regolate (le quali non segnaleranno quelle che apportano meno benefici alla società, nel suo complesso, quanto quelle che, per loro, sono più difficili e onerose da rispettare).

Questi interventi, insieme ad alcune proposte di regolazione avanzate di recente dal Dipartimento del Lavoro degli Stati Uniti e dall’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente, che hanno ignorato alcune ACB che avrebbero messo a rischio l’approvazione delle proposte, lasciano intravedere lo scarso rilievo attribuito dalla presidenza Trump all’ACB e, più in generale, mettono a serio rischio la credibilità dello strumento, a vantaggio di coloro che affermano che le analisi economiche possono essere utilizzate in modo strumentale dai politici per giustificare, ultimamente, qualunque tipo di decisione.

(Gabriele Mazzantini)