Premio 2012, online la tesi vincitrice

Analisi di impatto della Regolamentazione e Partecipazione degli interessati“:  la tesi vincitrice dell’Edizione 2012 del Premio per le migliori tesi in materia di valutazione degli effetti della regolazione è pubblicata sul sito dell’Osservatorio AIR.

 

 

Abstract, di Mariagrazia Massaro

Il mio elaborato si propone come obiettivo quello di analizzare la situazione italiana in materia di Analisi di Impatto della Regolamentazione e partecipazione dei soggetti interessati. Scelta che risiede nell’attenzione rivolta da qualche decennio dai Governi, dai Parlamenti, dall’OCSE e dall’Unione Europea alla tematica della better regulation.
Regolare meglio e in maniera più economica dovrebbe infatti essere l’obiettivo di ogni buon regolatore, attento all’utilizzo di un linguaggio semplice, chiaro, comprensibile, che traduca in regole il pensiero politico che è alle spalle di ogni intervento normativo. Tali regole devono essere redatte in modo tale da garantirne la fattibilità, possibile solo se la macchina della regolazione sia diretta da Analisi di Impatto della Regolamentazione e dalla partecipazione dei soggetti interessati. Questi sono infatti strumenti a supporto delle decisioni politiche: servono per valutare se una regolazione è necessaria e se la scelta effettuata consente di ottenere il risultato più efficace con i minor costi possibili.
Il mio lavoro si compone di quattro capitoli.
I primi due hanno un impianto teorico: illustrano il passaggio dal monopolio alla buona regolazione; indicano gli strumenti di drafting formale e sostanziale necessari per la redazione di regole di qualità; illustrano inoltre il percorso storico-giuridico che ha condotto l’Italia a comprendere l’importanza della politica di better regulation e analizzano la partecipazione dei soggetti interessati nel corso della realizzazione delle AIR, indicando i soggetti da consultare, i tempi e le modalità per farlo.
Dunque, i due capitoli iniziali danno al lettore gli strumenti necessari per comprendere l’analisi normativa e fattuale, che gli ultimi due capitoli fanno sulla situazione del Governo e delle Autorità Indipendenti.
Dallo studio condotto si evince che, sebbene l’art. 12 della l. n. 229/2003 abbia esteso la disciplina dell’AIR al settore delle Autorità Indipendenti e l’art. 14 della l. n. 246 del 28 novembre 2005 – attuato dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 11 settembre 2008, n.170 – abbia reso obbligatoria la realizzazione di AIR a livello governativo, di fatto, la situazione riscontrata sia all’interno del Governo che delle Autorità Indipendenti non risponde alle aspettative del Legislatore.
Il Governo ha realizzato numerose analisi, ma non di qualità. Mancano infatti all’interno delle pubbliche amministrazioni figure professionali con specifica competenza in materia di AIR; una carenza che inevitabilmente si ripercuote sulla qualità di quelle realizzate, solitamente prive di un confronto strutturato tra le opzioni regolatorie, poco partecipate e poco trasparenti. Si tratta inoltre di analisi sbrigative, realizzate per pura formalità, mero duplicato della relazione illustrativa che accompagna gli schemi di atti normativi adottati dal Governo. Si riscontra pertanto l’inutilità delle seppur numerose analisi governative.
Per quanto riguarda le Autorità Indipendenti è impossibile effettuare un discorso unitario.
In primo luogo perché già l’art. 12 della l. n. 229/2003 effettua una prima distinzione tra le Autorità Indipendenti; esso distingue infatti quelle con funzioni di controllo, di vigilanza o regolatorie che si devono dotare di forme o metodi di analisi dell’impatto della regolamentazione dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato che, non svolgendo tali attività, non è per legge tenuta ad effettuare AIR. Nonostante ciò, di fatto, essa sta contribuendo alla diffusione, in Italia, di una sua variante: l’analisi di impatto della regolamentazione sulla concorrenza (AIRC).
In secondo luogo perché non sempre vi è una corrispondenza tra le autorità che hanno adottato una disciplina interna in materia di Analisi di Impatto della Regolamentazione e partecipazione dei soggetti interessati e quelle che effettivamente le hanno effettuate.
In terzo luogo perché, pur considerando il sottogruppo delle sole Authorities che hanno realizzato AIR, si riscontrano tra queste delle differenze fattuali:

  1. l’AEEG ha effettuato molte analisi di impatto della regolamentazione strutturate in modo tale da garantire un dialogo costante con i soggetti interessati; infatti, è prevista la pubblicazione di due documenti di consultazione ed un’eventuale fase di ricognizione utile per una corretta e completa definizione del contesto di intervento. Infine, essa garantisce anche pubblicità alla relazione AIR che, una volta stilata, essa viene pubblicata in un’apposita sezione del sito dell’Autorità; 
  2. l’AGCOM si caratterizza per aver effettuato AIR di natura differente. E’ infatti possibile distinguere due fasi di tale realizzazione: una prima fase in cui l’AIR è un mero allegato dell’analisi di mercato; una seconda in cui confluisce in essa rilevando come unico aspetto preponderante quello concorrenziale. Tuttavia, a differenza dell’AIR-allegato, nell’AIR-integrata sono effettuate consultazioni dei soggetti interessati, anche se tardive e mere giustificazioni di una scelta già effettuata; 
  3. la CONSOB, in virtù del principio di proporzionalità, ha realizzato un numero esiguo di analisi di impatto della regolamentazione – dal 2008 ad oggi ne ha effettuate solo cinque – prive di fasi di consultazione dei soggetti interessati. E’ infatti possibile rilevare un dialogo con gli stakeholders soltanto durante il procedimento regolatorio attraverso la pubblicazione on line di un documento di consultazione; 
  4. la Banca d’Italia, dal 2009 ad oggi, ha realizzato nove AIR. Esse si caratterizzano per lo svolgimento dell’analisi dei fallimenti del mercato e della regolazione, oltre che per la valutazione qualitativa, secondo una scala di valore, delle varie opzioni regolatorie e dei rispettivi costi e benefici. Inoltre, relativamente a ciascuna analisi essa può effettuare due relazioni AIR: una preliminare, pubblicata congiuntamente alla proposta normativa ed oggetto di consultazione; una finale resa pubblica insieme al provvedimento definitivo. 

Infine, si nota una particolare sensibilità delle Autorità Indipendenti che non hanno effettuato AIR per il tema della partecipazione: esse realizzano fasi di consultazione dei soggetti interessati durante il processo di rulemaking facendo sperare che un’eventuale messa a regime dell’Analisi di Impatto della Regolamentazione possa essere seguita da un’intensa attività di consultazione.
Come noto, attraverso la partecipazione il regolatore viene a conoscenza degli orientamenti dei soggetti interessati riuscendo in tal modo anche a captare consenso sulla regolazione che dovrà realizzare evitandone il fallimento. La partecipazione è effettiva quando è in grado di incidere sulla decisione del regolatore e di questo si può prendere atto solo nella motivazione. Esiste pertanto una stretta correlazione tra partecipazione e motivazione, disciplinata nel procedimento amministrativo dalla l. n. 241/90 ed evidenziata per le Autorità Indipendenti solo in seguito alla famosa sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 27 dicembre 2006, n. 7972.
Il discorso non cambia se lo si traspone all’interno dell’Analisi di Impatto della Regolamentazione. Infatti, quest’ultima non solo favorisce l’affermarsi dell’obbligo di motivazione degli atti generali, ma ne influenza anche il contenuto finendo, nel caso dell’attività regolatoria governativa, per essere essa stessa considerata come motivazione.
L’argomento in questione assume pertanto una valenza differente a seconda che si parli delle Autorità Indipendenti o del Governo. Esso è oggetto di un vivace dibattito in dottrina e in virtù del suo carattere tuttora aperto l’ho posto a conclusione del mio lavoro.