Nuovo regolamento AIR, VIR e consultazione del DAGL: il parere del Consiglio di Stato

Il 19 giugno 2017, la Sezione Consultiva per gli Atti Normativi del Consiglio di Stato ha reso il parere, favorevole ma con osservazioni, sullo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri recante la nuova “Disciplina sull’analisi dell’impatto della regolamentazione, la verifica dell’impatto della regolamentazione e la consultazione” sugli atti normativi delle amministrazioni statali (Parere sullo Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri recante: “Disciplina sull’analisi dell’impatto della regolamentazione, la verifica dell’impatto della regolamentazione e la consultazione”).

Il commento dell’articolato

La richiesta di parere era stata presentata l’8 maggio 2017 dal Capo del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri (DAGL). Insieme all’articolato dello schema di decreto, erano state trasmesse al Consiglio di Stato anche la relazione illustrativa, la relazione di analisi tecnico-normativa (ATN) e un’approfondita analisi di impatto della regolamentazione (AIR). Purtroppo, ad oggi, non è possibile consultare la bozza dell’articolato né le suddette relazioni di accompagnamento. Tuttavia, i principali contenuti dello schema di regolamento emergono chiaramente dall’analisi svolta nel parere dal Consiglio di Stato (cfr. p.10 ss).

Innanzitutto, il Consiglio di Stato condivide la qualificazione (indicata dal DAGL) del futuro provvedimento normativo come “regolamento da adottarsi a norma del comma 3 dell’art. 17 della legge n. 400/1988”, così come ritiene corretta la relativa base legislativa contenuta nella relazione ATN.

Sempre in via preliminare, la Sezione Consultiva ricostruisce, seppur in maniera succinta, tutta l’attuale disciplina dell’AIR e della VIR in ambito nazionale, sovranazionale e internazionale dettata per le sole amministrazioni dello Stato, in considerazione dell’ambito soggettivo di applicazione del decreto in esame.

Si passa poi ad analizzare le ragioni dell’intervento regolamentare, tra cui, in primis, l’esigenza di ridefinire, in modo completo ed organico, la disciplina degli strumenti di qualità della normazione.

Il Consiglio di Stato valuta positivamente lo sforzo compiuto dal DAGL nell’individuare, attraverso una franca ed analitica ricognizione (pienamente condivisa dalla Sezione consultiva), tutte le molteplici criticità dell’attuale prassi applicativa dei tre strumenti di qualità della regolamentazione (AIR, VIR e consultazione); criticità che sono espressamente riportate nel parere (cfr. elenco pp. 8/9).

Nello stesso modo sono stati apprezzati gli sforzi compiuti per individuare i possibili rimedi, da introdurre in via normativa, per superare le suddette problematiche. Rimedi anch’essi riepilogati nel parere (cfr. elenco pp. 9/10) e analiticamente descritti e commentati (cfr. p.10 ss).

La giurisprudenza sulla qualità della regolamentazione

Terminato il commento dell’articolato, la Sezione Consultiva dedica poi un apposito paragrafo alla giurisprudenza sulla qualità della regolamentazione, ribadendo con l’occasione l’importanza che questo Consiglio di Stato ascrive all’AIR, alla VIR e alla consultazione.

Ad avviso del Consiglio di Stato, i dubbi – eventualmente ancora nutriti dagli apparati burocratici – circa l’utilità dell’AIR, della VIR e della consultazione sono infondati e vanno fugati. Pensare che le analisi sull’impatto della regolamentazione costituiscano un inutile aggravamento del procedimento normativo significa scegliere di allocare sui cittadini e le imprese costi della compliance ben maggiori di quelli connessi allo svolgimento delle stesse analisi.

Ciò nonostante, occorre prendere atto che allo stato attuale gli strumenti di better regulation non funzionano; da qui la necessità di un nuovo regolamento.

In realtà, come più volte sottolineato dal Consiglio di Stato in precedenti pareri, le criticità dell’AIR non sono tanto da ricercare nell’impostazione teorica della sua disciplina quanto piuttosto nelle carenze della sua attuazione pratica. Sono, infatti, frequenti i casi in cui la Sezione Consultiva si trova di fronte a relazioni AIR poco approfondite, prive degli essenziali indicatori qualitativi/quantitatvi o perfino svolte dichiaratamente ex post, ossia concepite come giustificazioni a posteriori di un articolato già confezionato. Prassi applicative scorrette sono state riscontrate anche per quanto riguarda la VIR e le consultazioni svolte dalle amministrazioni.

L’analisi e le indicazioni del Consiglio di Stato

Partendo da questa consapevolezza, il Consiglio di Stato, dopo aver indicato (cfr. p.22) tutti gli aspetti qualificanti del regolamento proposto, senz’altro meritevoli di ampio e generale apprezzamento, si sofferma quindi sulle aree di permanente criticità e sugli ambiti che necessitano, a suo avviso, di ulteriori interventi. In particolare, occorre:

  1. avviare un percorso e mantenere costante nel tempo l’attenzione alla qualità della regolamentazione, attraverso un continuo affinamento dei rimedi normativi, organizzativi e formativi. In sostanza, ad avviso del Consiglio di Stato, la futura entrata in vigore del nuovo regolamento non deve costituire un punto di arrivo. Al contrario, la nuova disciplina dell’AIR, della VIR e della consultazione deve rappresentare solo il primo, pur se indispensabile, punto di partenza di un percorso meditato, dinamico e circolare, volto al miglioramento della qualità della regolamentazione;
  2. un cambiamento “culturale” delle burocrazie nell’approccio agli strumenti dellabetter regulation. A questo fine, per la Sezione Consultiva, è indispensabile un significativo investimento ad hoc sulla formazione di tutto il personale preposto all’effettuazione delle analisi/valutazioni/consultazioni;
  3. istituire uffici ai quali assegnare personale specializzato, provvisto delle indispensabili competenze tecniche per l’effettuazione di approfondite analisi normative, soprattutto di carattere quantitativo. Ad avviso del Consiglio di Stato, la garanzia della qualità dell’AIR, della VIR e della consultazione non può prescindere dalla costituzione di strutture dedicate, composte di personale provvisto, per l’appunto, di adeguata formazione. Sotto questo profilo, lo schema del regolamento è carente. Sempre poi in relazione ai profili organizzativi, si ravvisa inoltre la necessità di potenziare il raccordo tra il DAGL e il singolo Ministero proponente, di volta in volta, gli interventi regolatori. Ad avviso della Sezione, rispetto alla situazione delineata nello schema, l’intensità dell’intervento del DAGL dovrebbe essere incrementata. Il DAGL dovrebbe, da un lato, agire in piena autonomia e con autorevolezza rispetto alle amministrazioni di settore e, dall’altro, dovrebbe poter accompagnare i procedimenti di analisi condotte dalle singole amministrazioni proponenti, segnalando in corso d’opera le eventuali lacune o i possibili miglioramenti, attraverso un vero e proprio tutoraggio istituzionale;
  4. rafforzare il raccordo, di natura circolare e reiterativa, tra l’AIR, la VIR e la consultazione. Ad avviso del Consiglio, l’importanza di un siffatto “approccio circolare” emerge ed è ben delineata nella documentazione di accompagnamento allo schema di provvedimento, ma non si presenta adeguatamente valorizzata nell’articolato;
  5. introdurre nelle analisi normative gli strumenti concettuali della“behavioural regulation”, ovvero dell’analisi comportamentale applicata alla regolamentazione. Su tale aspetto, svariate iniziative sono state intraprese, con successo, in area OCSE, soprattutto nel Regno Unito e negli USA. Tale approccio risulta, invece, ancora ingiustamente inesplorato in Italia. Sarebbe, pertanto, un’occasione perduta non considerare tale tematica e non prevedere nella nuova disciplina dell’AIR, anche solo in prospettiva, il ricorso a questo nuovo, rilevantissimo strumento di better regulation;
  6. integrare l’articolato con meccanismi di sanzioni reputazionali per le amministrazioni che non ispirino la propria attività normativa ai principi della qualità della regolamentazione. Al momento nello schema di decreto sono state inserite solamente sanzioni endoprocedimentali che si riducono nella sostanza all’introduzione di ostacoli al perfezionamento dell’iter Ad avviso della Sezione Consultiva, tale impianto sanzionatorio è inefficace e soprattutto rischia di essere controproducente, potendo essere utilizzato strumentalmente per rallentare l’approvazione delle regolamentazioni, senza migliorarne la qualità;
  7. valorizzare il“regulatory budget”di cui all’art. 8, l. n. 180 del 2011 (Norme per la tutela della libertà d’impresa. Statuto delle imprese), un meccanismo utilissimo per il controllo sugli oneri regolatori, informativi e amministrativi (il cd. one-in-one-out). Ad avviso del Consiglio di Stato, si tratta di uno strumento essenziale per la riduzione del “peso della burocrazia” ed è, dunque, opportuno cogliere l’occasione rappresentata dallo schema di regolamento in esame per valorizzarlo e renderlo effettivo. Anche sotto questo aspetto lo schema di decreto si rivela carente, in quanto non enfatizza, in una dimensione applicativa, l’importanza di tale meccanismo compensativo in sede di AIR;
  8. curare le analisi di “fattibilità” delle soluzioni normative elaborate, in particolar modo, nel caso specifico, per quanto riguarda la programmazione dell’attività normativa e l’AIR sui decreti-legge. In chiave problematica, la Sezione Consultiva suggerisce, pertanto, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri di valutare l’eventualità di un’implementazione progressiva e, almeno inizialmente, in via sperimentale di alcuni adempimenti previsti dall’articolato. Secondo il Consiglio di Stato, infatti, alla perfezione delle procedure “scritte sulle carta”, ma poi prevedibilmente destinate a rimanere lettera morta, dovrebbe preferirsi la reale sostenibilità amministrativa delle discipline nella prospettiva della loro effettiva attuazione e manutenzione;
  9. sfruttare al meglio la funzione di garante neutrale della qualità delle regole svolta dal Consiglio di Stato nell’esercizio della funzione consultiva. Nel panorama ordinamentale il Consiglio di Stato è l’organo di rilievo costituzionale, indipendente e provvisto della necessaria competenza tecnica, in grado di offrire un qualificato ausilio alle amministrazioni sul versante della qualità della normazione. Appare pertanto opportuno che il Consiglio di Stato sia pienamente inserito nel circuito della regolamentazione in modo da poter dare il suo contributo, seppure nei limiti di una stretta proporzionalità, sui procedimenti di analisi preventivi e successivi, all’unico fine di migliorarne la qualità. Da qui la richiesta di contemplare nell’articolato sia la possibilità per il Consiglio di Stato, in sede di esame dello schema normativo, di richiedere l’effettuazione dell’AIR; sia quella di sottoporre al parere della Sezione Consultiva la futura direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri sulle tecniche di analisi/valutazione e i modelli di relazioni AIR/VIR, anche a prescindere da un’espressa previsione normativa in tale senso.

Terminate le considerazioni generali e istituzionali, nella parte finale del parere, sono indicati i suggerimenti della Sezione circa le specifiche integrazioni/modifiche da apportare alle singole previsioni dell’articolato.

Le osservazioni sono molteplici e variegate. Alcune sono puntuali/formali e quindi più facilmente ed immediatamente recepibili (come, ad esempio, quelle di mero carattere redazionale, di drafting normativo, ect), altre invece sono più programmatiche/sostanziali e di conseguenza di non facile ed immediato recepimento (come, ad esempio, l’osservazione relativa alla necessità di un approccio realistico sia per quanto riguarda la programmazione normativa che per l’effettuazione dell’AIR per i decreti-legge; quella relativa alla possibilità di inserire nell’articolato una disciplina delle sanzioni reputazionali; il suggerimento di effettuare una sorta di AIR preliminare o “pre-AIR” sul modello francese, etc..).

Sarà interessante, pertanto, verificare quante e quali delle suddette osservazioni del Consiglio di Stato saranno poi recepite nella versione definitiva del nuovo Regolamento.

Molto dipenderà dalla sensibilità istituzionale della Presidenza del Consiglio e dai tempi a disposizione del DAGL. In ogni caso, di certo, non potrà passare inosservato l’avvertimento del Consiglio di Stato sulla “fattibilità” delle regolamentazioni proposte (ad esempio, con riguardo all’effettiva disponibilità di risorse umane e strumentali da parte delle amministrazioni pubbliche tenute all’attuazione di esse) come elemento condizionante la stessa legittimità dell’intervento normativo, alla stregua di una moderna concezione del canone costituzionale del buon andamento e del “diritto a una buona amministrazione”, come espressamente ribadito dalla Sezione Consultiva in questo ed in altri recenti pareri.

(Simona Morettini)