Premio tesi Edizione 2011. Fausto Gennaro

L’analisi di impatto della regolamentazione: verso una “terza via” italiana?, di Fausto Gennaro

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Abstract

L’elaborato s’incentra sulla descrizione delle esperienze internazionali maggiormente all’avanguardia in tema di Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR) che fungono quindi da benchmark di riferimento per tutti quei paesi che, come l’Italia, solo di recente si sono cimentati nell’introduzione di una procedura AIR, e che quindi si trovano ancora in una fase di costruzione del sistema.

Ho pertanto approfondito lo studio di esperienze consolidate come quella statunitense e del Regno Unito.

Ovviamente mi sono soffermato anche sullo studio del percorso che ha portato all’introduzione del sistema AIR in seno all’UE, che ha sicuramente costituito, e costituisce, un input determinante per la creazione e l’implementazione di metodologie di analisi economica volte a garantire un adeguato livello di qualità della regolazione in Italia. Con l’espressione metaforica di “terza via”, riferita al caso italiano, si allude al percorso alternativo che l’Italia dovrebbe intraprendere per far in modo che l’AIR possa costituire un ingranaggio essenziale al corretto funzionamento dell’apparato governativo, consentendo così all’Italia di omologarsi ai Paesi più avanzati in materia e di allinearsi allo standard comportamentale richiesto dall’UE.

L’Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR) è uno strumento metodologico a garanzia della qualità dell’intervento pubblico e, più in generale, del processo normativo. Come principale strumento di better regulation di supporto per la produzione di norme, l’AIR consente di individuare e confrontare, secondo una logica ex ante e mediante la predisposizione di diverse metodologie di analisi economica, i casi in cui risulta necessario un certo intervento di regolazione, e le opzioni/modalità di intervento che si rivelino più efficaci al perseguimento degli obiettivi, apportando, al contempo, miglioramenti qualitativi per l’intero processo politico-decisionale entro cui la proposta regolatoria stessa s’inserisce.

L’introduzione di tale strumento trae origine dalla consapevolezza che solo una regolazione di “buona” qualità è in grado di apportare benefici alla collettività, non costituendo un ostacolo al mercato (e alle attività di cittadini, imprese e amministrazioni) quanto piuttosto un elemento essenziale per promuovere l’innovazione e sostenere gli investimenti, in una prospettiva di crescita e dinamicità economica. Essa, inoltre, consente di contrastare efficacemente il problema della “regulatory inflation”, fenomeno storicamente emerso dal cattivo modo di legiferare e concomitante alla progressiva ritrazione dello Stato come gestore della realtà economica, per assumere, invece, il ruolo di regolatore, più orientato al mercato e decentralizzato. Il fenomeno dell’inflazione regolatoria si riferisce in particolare alla produzione di norme giuridiche poco rispettose del principio di proporzionalità e non sempre adeguatamente coordinate al contesto normativo, relativamente agli effetti.

In qualità di strumento volto a contrastare l’inflazione regolatoria, l’AIR, analizzando a priori (quindi prima della fase di emanazione) l’impatto delle possibili forme di intervento pubblico ricadenti sulle attività di cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni, assicura una scelta più consapevole circa la decisione di adottare o meno una certa regolazione. Perché possa effettivamente parlarsi di buona regolazione, occorre emanare nuovi interventi normativi solo qualora risulti strettamente necessario, così da lasciare società e mercato il più possibile liberi da vincoli esterni regolatori. Qualora vengano introdotti (per motivi di interesse generale o sociale ovvero perché determinano un aumento significativo del benessere sociale netto), essi devono risultare efficienti, efficaci, e proporzionali rispetto alle finalità prefissate.

Oltre a ciò, una buona regolazione deve presentare connotati di trasparenza e determinatezza nonché prevedere meccanismi di coinvolgimento dei destinatari nel corso dell’iter procedurale.

L’osservazione comparata della prassi di Stati Uniti, Gran Bretagna e Unione Europea, ci porta ad identificare nelle tecniche di analisi economica e nella consultazione dei destinatari, i punti chiave per un buon avviamento ed un corretto funzionamento di sistemi di Analisi d’Impatto della Regolazione, retti dal principio di proporzionalità.

La Procedura AIR, pur non essendo del tutto omogenea, presenti alcuni tratti comuni:

– Analisi dello status quo, implicante la definizione del contesto in cui si intende intervenire; degli obiettivi che si intendono perseguire e delle problematicità dalle quali ha avuto origine la decisione di procedere all’attivazione di un processo di regolazione, tenendo inoltre conto delle esigenze che il contesto normativo non riesce a soddisfare pienamente. Tale fase permette di definire l’ambito di operabilità dell’amministrazione ovvero quali siano i confini oggettivi (l’ambito territoriale di riferimento; settori di attività interessati dall’intervento) e soggettivi (differenziazione tra soggetti destinatari- diretti e soggetti coinvolti indirettamente).

– Individuazione delle opzioni regolatorie più efficaci disponibili in vista del perseguimento degli obiettivi predefiniti. Tra le opzioni da considerare, in ordine meno intrusivo, vi è anzitutto l’ “opzione zero”, consistente nel mantenimento dello status quo regolamentare, in assenza di intervento. L’opzione di deregolamentazione e semplificazione, attraverso cui si eliminano e si modificano regolazioni vigenti al fine di renderle meno onerose per i destinatari. L’opzione di regolazione volontaria, con cui si modificano le condotte di individui attraverso un sistema di incentivi, senza imporre sanzioni (ad es: campagne di sensibilizzazione). L’opzione di autoregolazione, quando l’onere di regolare viene affidato a organizzazioni rappresentative cui appartengono i destinatari stessi (es. Borsa Italiana Spa). L’opzione quasi-mercato, per cui, definito un comportamento desiderabile (es. utilizzo di tecnologie non inquinanti), si fa pagare una tassa in caso di condotta difforme o si dà un sussidio in caso di condotta conforme. Regolazione tramite informazione, quando, al fine di ridurre le asimmetrie informative, viene posto in essere un obbligo di disclosure in capo alla parte con maggiori informazioni (ad es: produttore). Regolazione diretta, con cui il policy-maker impone determinati standards su condotte o prodotti nell’esercizio di un’attività, la cui violazione è sanzionata penalmente (es. le cinture di sicurezza delle automobili).

– Valutazione delle opzioni attuabili da parte dell’amministrazione preposta, in relazione sia ai presupposti (organizzativi e finanziari) necessari per l’implementazione, sia all’impatto o agli effetti. Questi ultimi, ossia i costi e i benefici di ogni opzione, vengono quantificati e, se possibile, monetizzati (così da consentirne un confronto immediato) mediante l’impiego di diversi metodi di analisi economica. Dal confronto delle opzioni regolatorie selezionate emergerà l’opzione migliore (VAN più elevato), nonché più efficiente ed efficace dal punto di vista dell’impatto relativamente all’obiettivo prefissato. Tra le tecniche di analisi vanno annoverate: l’analisi costi- benefici, con cui si verifica che i benefici di ogni opzione siano maggiori dei relativi costi; l’analisi costi-efficacia, che misura il costo (misurato come costo unitario, ovvero per unità di beneficio) sopportato dalla collettività in vista di un determinato obiettivo; l’analisi costi-utilità, caratterizzata dall’impiego di una particolare unità di misura che combina insieme la durata della vita con la qualità della stessa; l’analisi dei costi di conformità, che individua e quantifica tutti (e soltanto) i costi che un intervento regolatorio comporta su cittadini, imprese e amministrazioni; il cd. Standard Cost Model, che prevede l’individuazione e la misurazione degli oneri amministrativi, ovvero i costi derivanti dagli obblighi di informazione (OI) che una disposizione normativa pone a carico delle imprese; l’analisi del rischio, la quale identifica e valuta i rischi conseguenti ad un intervento di regolazione; l’analisi rischio-rischio, che considera anche i rischi indiretti legati all’opzione; infine, con l’analisi multi-criteriale si valuta la convenienza socio-economica di un intervento in relazione a più obiettivi di varia significatività, secondo più criteri di riferimento. E’ decisivo lasciare discrezionalità al regolatore circa l’individuazione del metodo analitico più consono al caso specifico. L’obiettivo consiste nell’ottenere informazioni di maggiore qualità al costo più basso possibile.

– La consultazione, che permea e qualifica l’intero processo AIR, dalla fase iniziale di individuazione del problema a quella di valutazione delle opzioni regolatorie. Essa consiste in uno scambio di informazioni bi-direzionale tra regolatore e destinatari dell’atto normativo. Da un lato permette di ridurre l’asimmetria informativa nel rapporto regolatori/regolati (da cui ne consegue una regolazione ben più aderente alla realtà di riferimento), dall’altro incrementa notevolmente il grado di consenso prestato dai consociati alla regola emanata. Tra le tecniche consultive vale la pena citare le inchieste campionarie, ovvero interviste effettuate a campioni rappresentativi di popolazione; i panels, raggruppamenti di persone competenti intervistate in momenti diversi attraverso questionari; interviste semistrutturate, ovvero domande aperte e chiuse, concordate in precedenza con l’intervistato; la procedura notice-and-comment, che prevede la pubblicizzazione dell’atto, del relativo documento di consultazione e dei commenti in forma scritta, entro un certo arco temporale, da chiunque ne abbia interesse; i focus groups, attraverso cui vengono effettuate interviste a piccoli gruppi; ed infine, il metodo Delphi, da applicare quando un certo fenomeno non è conosciuto dal regolatore, mentre i destinatari sono in possesso di maggiori informazioni in merito.

– Finalizzazione del processo di regolazione, con la quale si conclude la procedura AIR.

Gli Stati Uniti, in primis, si sono dotati di procedure di analisi economica come strumenti di supporto per la creazione di norme e ancor’oggi costituiscono uno dei paesi più avanzati in tema di sperimentazione di metodi di AIR. La Regulatory Impact Analysis (RIA) è stata introdotta durante la presidenza Reagan, mediante emanazione dell’EO 12291 del 1981. Alle agenzie federali venne imposto di realizzare un’analisi di impatto per ogni proposta da adottare e di esaminare il corpo normativo vigente, al fine di identificare le norme da abolire e da semplificare. Venne individuato nell’Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) l’organismo preposto ad assicurare un adeguato livello di qualità delle analisi e a valutare e coordinare l’attività delle agenzie nell’elaborazione delle stesse. L’OIRA, che poteva perfino sospendere la proposta rinviandola all’agenzia in caso di analisi non dettagliata, rivestì un ruolo fondamentale nel favorire un processo di cambiamento culturale delle amministrazioni e un processo di formazione adeguato del personale addetto. Con un successivo Order, del 1985, veniva imposto alle agenzie di fornire all’Office of Management and Budget (OMB) la regulatory agenda, una relazione annuale sui progetti regolativi vigenti.

Dodici anni dopo (nel 1993), durante l’amministrazione Clinton, si giunse all’emanazione dell’EO 12866, con cui veniva delimitato l’ambito di applicazione dell’AIR (al fine di implementare un sistema efficiente e, al contempo, sostenibile) escludendo l’attività delle agenzie indipendenti e fissando soglie di esenzione per le proposte di minore importanza, in particolare per quelle il cui potenziale impatto era inferiore a 100 milioni di dollari; veniva assegnato all’OMB il potere di esprimere un giudizio (entro 90 giorni) su eventuali contrasti tra OIRA ed agenzia emersi sulle proposte in oggetto. Se il conflitto non veniva risolto, si prevedeva l’intervento del Presidente o del Vice-presidente.

Nel 2002, durante l’amministrazione G. W. Bush, l’OIRA (rafforzata in termini di staff e risorse), dal mero ruolo di collaboratore/consulente delle agenzie passò a rivestire il ruolo di gatekeeper della qualità delle analisi di impatto (fino a quel momento svolto dal Vice- presidente).

Il modello AIR degli USA (la cui procedura è disciplinata dall’EO 12866 del 1993 e dalle Guidelines contenute nella Circolare A-4 del 2003) prevede un primo stadio nel quale l’agenzia predispone un’AIR preliminare, in cui vengono presentate e confrontate le varie opzioni regolatorie. Dopo un periodo di consultazione pubblica (di 60 giorni), l’agenzia predispone un’AIR finale, consistente nell’applicazione dell’ACB alle opzioni scelte. Inizia a questo punto il secondo stadio: la scheda di analisi, insieme alla bozza di legge, viene sottoposta al giudizio dell’OIRA che, entro 90 giorni, può approvare o respingere il progetto; in caso di rigetto, hanno luogo le negoziazioni tra OIRA e agenzia.

L’esperienza del Regno Unito, in qualità di divulgatore europeo del modello statunitense in tema di strategie per il rilancio della qualità della legislazione, funge da insegnamento per tutti quei paesi che, come l’Italia, solo di recente si sono accostati a metodologie di valutazione ex ante.

A tal proposito, si è rivelata significativa la scelta di introdurre, gradualmente, le metodologie d’analisi così da consentire una più facile familiarizzazione tra queste e le amministrazioni competenti. Tale scelta s’inquadra nell’ambito del processo di evoluzione dell’apparato amministrativo che, da un approccio prettamente burocratico passa ad assumere una condotta ispirata ai principi di efficienza ed economicità (il cd. New Public Management), con lo sviluppo di un’evaluation culture e l’importazione dagli USA dei principi di better regulation.

La procedura CCA (Compliance Cost Assessment) introdotta nel 1986 dall’amministrazione Thacher aveva l’obiettivo di individuare ex-ante i costi che le imprese avrebbero dovuto sostenere a causa dell’entrata in vigore della regolazione. Le successive modifiche traevano la loro forza dalla consapevolezza che non era credibile un sistema AIR basato su un unico interlocutore, ovvero le imprese (le quali erano incentivate a sovrastimare i loro compliance costs così da far approvare le regolazioni ad esse vantaggiose).

Risale al 1998, all’epoca dell’amministrazione Blair, l’introduzione di un vero e proprio Regulatory Impact Assessment (RIA), basato sull’analisi costi-benefici di tutte le opzioni scelte (inclusa l’opzione zero) di una proposta regolatoria, considerando la prospettiva di ciascun gruppo sociale coinvolto. Perché la procedura di AIR potesse effettivamente contribuire ad accrescere la qualità della regolazione, dal punto di vista organizzativo-istituzionale il Cabinet Office si è preoccupato di operare una distinzione netta e chiara delle responsabilità, dei compiti e dei ruoli spettanti ai soggetti coinvolti nell’intero sistema RIA (per elencarne alcuni: BRTF, BRE; SBS; PRA; NAO).

Deve ritenersi vincente la scelta del Governo Blair di affiancare all’AIR tutta una serie alternativa di strumenti di better regulation (come quelli di semplificazione e di calcolo degli oneri amministrativi). A seguito di alcune indagini conoscitive, nel 2005 il Cabinet Office decise di recepire totalmente il modello di calcolo dei costi amministrativi sperimentato in Olanda, lo SCM, il cui obiettivo è stato di ridurre gli oneri amministrativi del 25% entro il 2010.

Il modello RIA (che si applica non solo su nuove proposte regolative, ma anche sulle normative vigenti da semplificare o eliminare) è stato novellato più volte nel corso degli anni mediante l’enunciazione di una serie di linee-guida. Esso si articola in due fasi. Nella prima, l’amministrazione redige una scheda RIA iniziale (in cui viene identificato il problema da risolvere e le diverse opzioni da considerare) che viene inviata al Ministro competente, il quale, in base alla rilevanza del problema, decide se intervenire.

Una volta presa la decisione di intervenire (inizia quindi la seconda fase), sarà compito dell’amministrazione preposta, assistita e coordinata dal BRE o dallo SBS, stabilire la metodologia più consona al caso. A questo punto, il Ministro valuta se, al fine di rendere l’analisi più dettagliata, sia o meno obbligatorio effettuare il RIA Statement (quando il potenziale impatto supera i 20 milioni di sterline; se il problema stimola una certa sensibilità presso l’opinione pubbica; o ancora, in caso di impatto diseguale su certe categorie sociali). In caso positivo, il RIAS, così come redatto dall’amministrazione (insieme al BRE), confluisce nel RIA parziale. Successivamente, dopo l’eventuale consenso interministeriale, viene redatto il RIA completo, il quale, firmato dal Ministro, diventa RIA finale. La proposta regolativa può così seguire l’iter parlamentare.

A partire dal 2007, con la pubblicazione di ulteriori nuove Guidelines del BRE (aggiornate nel 2010), si sta introducendo progressivamente un nuovo modello (il cd. Impact Assessment), che, nel tentativo di rendere l’analisi più tempestiva, si è deciso di comporre di un’unica fase più integrata e semplificata, dando maggior peso alla Post Implementation Review.

Il RIA britannico ha rappresentato un valido esempio per la creazione di un modello sempre più efficace di analisi di impatto in ambito europeo. Proprio sotto l’egida della presidenza del Regno Unito, venne introdotta una prima forma di procedura di analisi, il Business Impact Assessment (BIA), ispirata all’esperienza inglese del CCA. Dalla deludente esperienza del 1986 ad oggi, la Commissione Europea ha promosso sempre nuove iniziative in tema di qualità della regolazione, fino alla più recente decisione di pianificare il passaggio da Better regulation a Smart regulation. Illustriamo brevemente le tappe fondamentali del percorso europeo.

Al fine di dare attuazione agli obiettivi di crescita e competitività postulati dalla Strategia di Lisbona lanciata nel 2000, i Ministri della Funzione Pubblica dei Paesi membri organizzarono un gruppo di lavoro di esperti il quale pubblicò un Rapporto di notevole importanza (Rapporto Mandelkern), considerato il fulcro per la futura politica di better regulation: venivano promossi programmi di semplificazione e l’introduzione dello strumento dell’analisi d’impatto secondo una serie di principi ritenuti essenziali.

Seguì poco dopo la Comunicazione (la n. 276 sull’analisi d’impatto) del Piano d’azione che introdusse un rinnovato modello di analisi d’impatto: l’Integrated Impact Assessment (IIA), volto a stimare non solo l’impatto economico rispetto alle proposte da emanare ma anche l’impatto sociale ed ambientale di esse. Tale modello ha subìto modifiche ad opera della Commissione, grazie alla diffusione di Guidelines volte alla predisposizione dell’Impact Assessment (IA) nel 2005 (growth and jobs strategy) e nel 2009.

Al fine di adempiere al principio di proporzionalità (secondo cui, più si ipotizza un impatto economico, sociale o ambientale rilevante, più l’IA sarà dettagliato e maggiori le risorse da utilizzare) si è ritenuto opportuno, da un lato, selezionare i casi in cui effettuare un IA “formale” (ad es. libri bianchi e iniziative legislative), dall’altro programmare l’attività: a tal fine l’analisi viene inserita, sotto forma di Roadmap (che sostituisce il precedente IA preliminare), nello Strategic Planning and Programming Cycle della Commissione (SPPC). La Roadmap indica le attività da realizzare nel corso dell’anno; i tempi stimati per completare l’analisi; gli effetti delle opzioni individuate; le DG che prenderanno parte al Gruppo di Pilotaggio (il cd. “IA Steering Group”).

La procedura di elaborazione dell’IA (retta sempre dal principio di proporzionalità) si sostanzia in un procedimento ciclico ed iterativo di sei fasi:

– descrizione del problema e individuazione del livello di Governo (UE o Stati membri) più adeguato a risolverlo (secondo i principi di sussidiarietà e proporzionalità);

– definizione degli obiettivi, i quali, per essere politicamente significativi, devono avere caratteristiche ben precise (“SMART”);

– identificazione delle opzioni percorribili (inclusa l’opzione zero di non intervento da parte dell’UE), seguendo i criteri di efficacia, efficienza e adeguatezza;

– valutazione dell’impatto, in termini sia quantitativi che di monetizzazione, di ciascuna opzione scelta rispetto ai destinatari (la profondità dell’analisi dipende dall’entità dell’impatto);

– confronto delle opzioni e dei relativi impatti così da estrapolare l’opzione migliore;

– individuazione delle modalità di monitoraggio dell’opzione scelta, così da assicurarne il rispetto.

Il Report IA è quindi pronto per essere esaminato dall’Impact Assessment Board (IAB), organismo indipendente rispetto ai dipartimenti (responsabili della preparazione dell’IA) cui spetta il compito di fornire supporto e consulenza agli stessi ad ogni stadio dell’analisi (interazione costante) e di controllare la qualità delle analisi. Il Comitato, istituito nel 2007, è tenuto inoltre ad esprimere un parere ai fini dell’adozione della proposta da parte della Commissione, step essenziale ai fini della sua trasmissione a Parlamento e Consiglio.

Una recente Comunicazione della Commissione (la n. 543 dell’Ottobre 2010), che ha segnato il passaggio dalla Better regulation alla Smart regulation, rappresenta l’ultima tappa del processo di riforma della regolazione in ambito UE, in attuazione degli obiettivi previsti dalla nuova “Strategia Europa 2020”: la promozione di una crescita “intelligente” (basata su conoscenza e innovazione), “sostenibile” (basata su un uso più efficiente delle risorse e più sostenibile) e “inclusiva” (che punti ad un alto tasso di occupazione).

La Smart Regulation si propone di raggiungere tali obiettivi mediante alcune linee d’azione principali:

– il miglioramento dell’IA mediante una “approccio ciclico” di definizione delle politiche che ponga maggiore enfasi sulla valutazione ex-post;

– l’individuazione e riduzione degli OA per le imprese (accanto al calcolo dei benefici);

– una partecipazione più attiva da parte di Parlamento, Consiglio e Stati membri in sede di attuazione della proposta;

– l’aumento da 8 a 12 settimane del periodo di consultazione pubblica per coinvolgere maggiormente i destinatari.

Come dimostrano i risultati fin qui raggiunti, i miglioramenti apportabili all’IA attengono ad una migliore selezione delle iniziative, ad una maggiore attenzione al rispetto del principio di proporzionalità, ad un maggiore coinvolgimento delle DG della CE; ad un rafforzamento delle IA in termini di quantificazione e monetizzazione di costi e benefici delle proposte; infine, ad un maggiore coordinamento in sede di definizione dell’approccio strategico comunitario e ad una maggiore collaborazione di tutte le istituzioni coinvolte.

L’UE costituisce un utile benchmark per l’Italia, in cui l’analisi di impatto della regolamentazione è stata introdotta con un certo ritardo rispetto ai paesi fin qui analizzati e in un contesto storico-politico particolarmente complesso. La prima disciplina dell’AIR risale infatti al 2008 (in attuazione dell’art. 14 co. 5 della L. 246/2005) dopo una lunga e sterile fase sperimentale. Attualmente essa si applica solo ed esclusivamente agli atti di produzione governativa e non alle leggi ordinarie emanate dal Parlamento. Avendo, queste ultime, una portata decisamente significativa (basti pensare che è riservata alla sola competenza del Parlamento la possibilità di legiferare in materia finanziaria) sembra che il nostro ordinamento tenda, in contrasto con l’approccio seguito a livello internazionale (oltreché che col principio di proporzionalità), ad utilizzare l’AIR per casi di minore complessità e impatto sui destinatari.

Il percorso verso l’introduzione e l’applicazione di strumenti di better regulation è stato avviato solo a partire dagli anni ’90, quando, dopo numerosi documenti dell’OCSE e iniziative dell’Unione Europea, in vista del completamento del mercato unico europeo, il legislatore italiano ha acquisito maggiore consapevolezza del nesso inscindibile tra qualità della regolazione e costi del rigido sistema amministrativo-burocratico italiano.

Si è giunti così (anche se solo formalmente) nel 1999 all’introduzione di una procedura AIR, il cui sviluppo si è rivelato particolarmente difficile in ambito governativo – parlamentare.

Tra i fattori che hanno complicato il processo di riforma regolatoria in Italia si annovera la persistenza, nella formazione predominante dei regolatori, di un approccio amministrativo di stampo burocratico; l’emanazione diffusa delle leggi da parte del Governo (decreti-legge e decreti legislativi) e non del Parlamento, che attualmente è sostanzialmente esautorato dalla funzione legislativa; il problema dell’inflazione legislativa, dovuta, più che dal numero di leggi, dal difetto di coordinamento tra le leggi e dal loro contenuto eterogeneo e complesso.

Le linee d’intervento adoperate sono di diversa natura: semplificazione amministrativa, in risposta all’eccessiva burocratizzazione delle amministrazioni, percepita come un ostacolo alla crescita e alla dinamicità; abrogazione di leggi, al fine di ridurre gli oneri gravanti su imprese e privati; codificazione, al fine di contrastare il problema del disordine del tessuto normativo; introduzione dell’AIR.

Quest’ultima è stata ostacolata in particolare, oltre che da una mancanza di evaluation culture e dalla mancanza di una reale volontà di permeare le iniziative legislative di procedure di analisi d’impatto, da una situazione di puro caos istituzionale e di inefficienza dal punto di vista organizzativo – procedurale, che non ha permesso la creazione di organismi indipendenti in grado di salvaguardare e conferire trasparenza e neutralità alle procedure di analisi. Manca una struttura che a mo’di OIRA statunitense e di BRE britannico, svolga effettivamente la funzione di watchdog qualitativo dell’AIR e a cui sia affidato il compito di verificare in termini di adeguatezza e di completezza le attività svolte dalle amministrazioni proponenti. Il DAGL, infatti, non ha né le risorse né i requisiti formali per rivestire un ruolo pressoché comparabile a quello degli organismi anglo- americani. Quest’ultimo, come del resto gli altri istituti competenti a formulare valutazioni economiche di impatto della regolazione, è rimesso alle dipendenze e al controllo del Governo. Non ci sono, pertanto, organismi indipendenti (come il NAO britannico o lo IAB di istituzione europea) in grado di assicurare trasparenza ed imparzialità ai processi di analisi e ai relativi risultati.

Nonostante sia ormai appurata, attraverso lo studio delle esperienze internazionali ed europee di maggior rilievo, l’importanza della consultazione come momento qualificante l’intera analisi, in Italia le amministrazioni possono decidere se avvalersene o meno con ampia discrezionalità. Frequentemente le AIR potrebbero essere effettuate senza previa consultazione, inficiando così sulla concreta aderenza della norma al contesto di riferimento. Solo di recente (nel 2007) ci si è prodigati per agevolare la partecipazione degli stakeholders particolarmente coinvolti, mediante l’istituzione, presso la Conferenza Unificata, del Tavolo permanente per la semplificazione.

La deficienza in molti degli apparati burocratici del nostro ordinamento di una “cultura della valutazione” non ha permesso un’efficace e soddisfacente implementazione dell’AIR. Si è tentato così di ovviare attraverso l’introduzione di strumenti alternativi che, seppur parziali e settoriali rispetto a procedure ad ampio raggio come l’AIR, non implicano un cambiamento radicale nella forma mentis di regolatore ed amministrazioni. L’Italia si classifica, infatti, tra i primi paesi ad aver sperimentato l’utilizzo dello Standard Cost Model, quale strumento volto ad individuare e stimare gli oneri amministrativi. L’art. 25 della L. 133/2008 ha introdotto il c.d. “taglia-oneri”; ha fissato anche per l’Italia l’obiettivo di riduzione del 25% entro il 2012; ha predisposto piani di riduzione ministeriali. Per mantenere alta l’attenzione (fino ad ora) prestata all’attività di misurazione degli oneri amministrativi, l’Italia dovrebbe sforzarsi di più sul versante comunicativo, dando visibilità al lavoro svolto ed impegnandosi a diffondere maggiormente le informazioni sulle semplificazioni operate.

Altra novità degna di nota è rappresentata dall’adozione del Decreto 19 Novembre n. 212, con cui si è data esecuzione all’introduzione, nel nostro ordinamento, della procedura di Verifica d’Impatto della Regolamentazione, più semplicemente detta VIR. Si tratta di un’attività di monitoraggio ex post dell’intervento normativo, essenziale per valutare la realizzazione degli effetti ipotizzati e il raggiungimento delle finalità previste.

Purtroppo l’Italia non è riuscita a collocare la MOA all’interno di una più ampia e sistematica politica di qualità della regolazione. Strumenti come l’AIR, la VIR, la semplificazione normativa e le consultazioni sono sparsi tra più soggetti istituzionali, peraltro spesso rimessi comunque al controllo del potere esecutivo e, anche quando ben funzionanti singolarmente considerati, non riescono ad esprimere tutte le loro potenzialità perché non gestiti in modo coordinato. All’esterno finiscono quindi per essere interpretati come meri tentativi di riforme parziali piuttosto che come un insieme di interventi funzionali alla realizzazione di un obiettivo comune consistente nel miglioramento della qualità della regolamentazione. La sfiducia, l’interesse alquanto marginale nonché la partecipazione sporadica degli stakeholders sono conseguenza tangibile di ciò.

La giusta “via” che l’Italia dovrebbe intraprendere al fine di rendere l’AIR un “ingranaggio” essenziale al corretto funzionamento dell’apparato governativo, comportando vantaggi in termini di trasparenza e semplificazione amministrativa oltre che di efficacia regolatoria, può sintetizzarsi nei seguenti passaggi:

1) introduzione di un criterio di gradualità nella realizzazione delle analisi cosicché queste vengano effettuate solo su un campione selezionato di proposte ad impatto economico rilevante;

2) l’AIR dovrebbe compiersi previa valutazione in termini di costi e benefici. È dunque opportuno che l’Italia si curi della formazione delle amministrazioni, impartendo ad esse una evualation culture (tipica del mondo anglo-americano), anche attraverso la consulenza e l’apporto di terzi, esperti in materia;

3) individuazione di unità, specializzate ad hoc, all’interno delle amministrazioni e composte da gruppi multidisciplinari in grado di dare esecuzione alle varie fasi della metodologia.

4) l’AIR dev’essere coordinata il più possibile con le iniziative di semplificazione amministrativa; sulla base dei dati ISTAT, il Comitato di indirizzo dovrebbe operare una selezione dei provvedimenti normativi da sottoporre ad analisi di anno in anno;

5) rafforzamento dei poteri del Comitato di indirizzo per consentire a questo di agire come gatekeeper nei confronti delle amministrazioni cui spetta il compito di effettuare l’AIR;

6) promozione della pubblica consultazione attraverso valide forme di pubblicità- notizia, prima che il processo di formazione dell’atto venga portato a termine;

7) programmazione dell’attività normativa sulla falsa riga delle Roadmaps europee;

8 ) incremento del potere di controllo delle Commissioni Parlamentari sulle schede AIR, sempre più spesso chiamate ad esprimere un parere sugli atti normativi del Governo.

Input politico e un accurato design del sistema AIR (consistente nella presenza di un adeguato apparato organizzativo – istituzionale e di una valida procedura AIR) sono condizione necessaria per la concreta attuazione di tali suggerimenti.

Solo così, l’AIR e la “migliore regolazione” italiana potranno allinearsi con esperienze d’avanguardia, rendendo il nostro Paese più competitivo.