Premio tesi Edizione 2011. Diletta Arrischi

L’analisi d’impatto della regolazione nella governance multilivello: l’Unione europea e l’Italia, di Dilettta Arrischi.

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Abstract

A partire dagli anni Novanta, i temi della semplificazione e della qualità della regolazione sono entrati a far parte stabilmente dell’agenda politica e parlamentare di molti paesi occidentali e delle istituzioni dell’Unione Europea.

Molti governi hanno iniziato così a investire nuova attenzione politica e sforzi istituzionali in programmi di ‘Better Regulation’ e di ‘Good Regulatory Governance,’ con lo scopo di arginare la complessità normativa dovuta alla moltiplicazione dei livelli di governo dotati di poteri di regolazione e alla continua necessità di aggiornamento e adattamento di tali poteri ad una realtà in forte evoluzione tecnologica economica e sociale.

Oltre alle politiche di deregolazione e semplificazione, i paesi maggiormente industrializzati si sono sempre più focalizzate su quelle iniziative volte a migliorare la qualità stessa della regolazione, considerata uno dei fattori più rilevanti nella lotta alla crisi di competitività dei loro sistemi economici.

Il tema della qualità normativa ha perciò assunto in molti paesi la rilevanza di una politica generale di governo, conducendo alla creazione di un’agenda di riforma di largo respiro, realizzabile attraverso l’adozione di un range diversificato di strumenti, metodi e programmi.

Fra questi, l’analisi di impatto della regolazione (AIR), essenziale strumento per la valutazione sistematica degli impatti attesi delle azioni strategiche proposte, ha rappresentato in molti casi, la principale iniziativa, raccogliendo, a partire dalla fine degli anni Novanta, la crescente attenzione della comunità internazionale e accademica, che lo hanno riconosciuto come lo strumento che meglio riesce a riassumere la vocazione generale della Better Regulation (1).

Il percorso di creazione del sistema di analisi di impatto della regolazione comunitario ha preso avvio in corrispondenza delle attività legate al Consiglio europeo di Lisbona e all’obiettivo da esso posto, ossia quello di rendere entro il 2010, l’Europa l’economia più competitiva del mondo. Esso ha visto come prime tappe fondamentali la presentazione del Mandelkern Report, la prima Comunicazione del 2002 dedicata interamente all’AIR, e anche l’Accordo Inter-istituzionale del 2003, momenti fondamentali di uno sviluppo non ancora terminato (2)

Dopo una prima fase di sperimentazioni deludenti, l’approccio dell’Unione Europea con il suo impact assessment (IA) ha preso nuovo slancio a partire dall’insediamento della Commissione Barroso, a seguito del quale è stata dedicata grande e rinnovata attenzione istituzionale al tema della regolazione.

I primi commentatori, quelli del 2001 e del 2002, non avevano infatti risparmiato dure critiche alla Commissione in relazione al suo approccio con l’analisi di impatto, spesso additato come ‘strumento-grimaldello’ con cui la Commissione cercava collocazione e legittimazione nel suo ruolo di co-legislatore, più che un reale miglioramento della qualità della regolazione comunitaria.

Nonostante le premesse non troppo positive, la Commissione ha saputo però mantenere alta l’attenzione politica, nel corso del tempo, nei confronti dell’IA, grazie anche alla fondamentale collaborazione di Parlamento e Consiglio, promotori di innovazioni fondamentali nel sistema, fra cui non ultima, l’istituzione dell’Impact Assessment Board.

Lo strumento di analisi è riuscito, dunque col tempo, nonostante visioni spesso incompatibili degli attori comunitari sugli obiettivi stessi della regolazione, a catalizzare la loro attenzione e il loro impegno, determinando il progressivo slittamento dal concetto di ‘analisi di impatto della Commissione’ a quello di ‘analisi di impatto comunitaria’.

La sottoscrizione dell’obiettivo della ‘buona regolazione’ da parte di tutte le Istituzioni europee, dietro al quale si è in realtà celato a lungo anche un tentativo di queste ultime di valorizzare il proprio ruolo e le proprie funzioni all’interno del sistema di policy-making, sembra aver in definitiva sortito una pluralità di effetti. Molti autori ritengono, infatti, che la manipolazione dei significati e degli incentivi associati all’analisi di impatto dalla costellazione di soggetti coinvolti abbia prodotto, oltre ad un certo bilanciamento dei poteri e delle risorse in gioco nell’ambito della regolazione in Europa, anche una qualche forma di apprendimento istituzionale e politico involontario (3). Tale apprendimento è stato attestato soprattutto in termini di capacità relazionale fra i dipartimenti, di abilità nell’utilizzo delle analisi economiche, di capacità di integrazione fra le pratiche di analisi di impatto e il processo di pianificazione politica, gettando le basi per un potenziamento delle capacità di cooperazione, di comunicazione e di ascolto fra gli attori coinvolti, funzionale all’intero sistema dell’Unione Europea.

A partire dalla fine del secolo scorso anche in Italia è emerso con forza il dibattito istituzionale sul valore strategico dei temi della semplificazione e della qualità della regolazione.  L’eccesso di regolazione esistente nel nostro ordinamento, che si era accompagnata inevitabilmente ad una cattiva qualità e ad una scarsa chiarezza del sistema delle regole, aveva fatto avvertire la necessità di un vero e proprio ripensamento del processo di produzione normativa e regolamentare. In tale contesto aveva fatto comparsa allora, nell’ordinamento italiano, anche in ragione delle molte pressioni provenienti dalla comunità internazionale, l’analisi di impatto della regolamentazione, istituto introdotto dalla legge 8 Marzo 1999, n. 50.

Il primo giudizio che l’OCSE, nel 2001, aveva dato della riforma della regolazione in Italia ed in particolare della neo-introdotta AIR, era stato tutto sommato positivo, dal rapporto sembrava infatti emergere la consapevolezza che la qualità della futura regolazione dipendeva dall’investimento che il paese avrebbe fatto in strumenti come l’AIR, in grado cioè di fornire la struttura su cui costruire le nuove decisioni regolative (4).

Dal 1999 in poi, la disciplina contenente le disposizioni in materia di analisi di impatto è stata oggetto di diverse modifiche che passando per due fasi di sperimentazione ne hanno progressivamente istituzionalizzato la pratica, fino al regolamento n. 170 del 2008, ad essa specificatamente dedicato.

Le varie modifiche alla normativa non sono state però, mai realmente affiancate, nel nostro paese, dalla volontà di condurre le AIR nella pratica. La grande differenza fra l’esperienza comunitaria e quella italiana con l’analisi di impatto, è infatti rintracciabile proprio nel livello di supporto politico che esse hanno ricevuto. In Italia esso è stato perlopiù contestuale alle indagini internazionali effettuate nel paese nel corso del tempo, a cui non fa eccezione la review dell’OCSE del 2009, che ha verosimilmente trainato l’emanazione del regolamento n. 170 del 2008, mantenendo l’esperienza poco oltre le frontiere della politica simbolica (5).

Questo è quello che emerge, a oltre dieci anni dall’implementazione dello strumento di AIR nel nostro ordinamento ed anche quanto risulta dall’ultima review dell’OCSE, la quale, in aperta rottura con i toni entusiastici del 2001, ha dovuto ammettere che ‘la completezza delle pratiche di AIR in Italia non è comparabile in termini favorevoli agli standard internazionali …’ e che continua ad esistere, per quanto concerne il nostro ordinamento’ … un divario significativo nell’attuazione fra quanto previsto e i risultati effettivi’ (6).

Permangono così i molti dubbi e i forti limiti che accompagnano la messa a regime dell’AIR nel nostro ordinamento e anche la diffidenza con cui tale strumento è stato accolto sin dalla sua iniziale sperimentazione. Permane soprattutto il rischio che la sua pratica rimanga nel nostro paese troppo leggera e insostenibile perché riesca concretamente a realizzare quel ripensamento del processo di produzione delle regole che tanto servirebbe a ridurre il divario di competitività che l’Italia registra con gli altri paesi (7).

(1) MANDELKERN (Group on Better Regulation), Final Report, Bruxelles, 13 Novembre 2001.

(2) MANDELKERN (Group on Better Regulation), Final Report, Bruxelles, 13 Novembre 2001, COM (276) final, 5 Giugno, 2002, COMMISSIONE EUROPEA, PARLAMENTO EUROPEO E CONSIGLIO DELL’UE, Inter- institutional Agreement on Better Law-making OJ 2003 C321/01, Bruxelles, 2003.

(3) C. M. RADAELLI, A. C. M. MEUWESE, 2010; A. DUNLOP, C. M. RADAELLI, D. RUSSEL, 2010.

(4) OECD (2001), 2001 OECD Review the regulatory Reform in Italy, 2001.

(5) OECD (2009), “Italia. Una migliore regolamentazione per rafforzare le dinamiche dei mercati”.Esame OCSE sulla riforma della regolamentazione 2009.

(6) Ibidem, 2009, p. 144.

(7) NATALINI, A., SARPI, F., 2009