Recensioni, le dimensioni costituzionali del rulemaking in UE e USA

radaelliIl saggio di Claudio Radaelli e di Anne Meuwese sviluppa un’interessante analisi sugli effetti costituzionali del rulemaking comparando le esperienze di due Stati federali: l’Unione Europea e gli Stati Uniti. Gli autori studiano, in particolare, la relazione tra l’assetto costituzionale e la regolazione, concentrandosi sulle dinamiche e sui cambiamenti costituzionali prodotti a seguito dell’introduzione di procedure regolatorie e dell’affermarsi della better regulation (nel contesto europeo definita come smart regulation).

Il concetto base sul quale si articola la riflessione è quello di regulatory constitutionalism, definito dagli autori come un processo di limitazione dei poteri. In questa ottica, la costituzione non è solo un complesso di disposizioni normative, ma viene a configurarsi piuttosto come un insieme di dinamiche politiche. Conseguentemente, le procedure regolatorie, come ad esempio l’analisi d’impatto della regolazione (AIR), nel momento in cui sono adottate, alternano i rapporti di potere politico tra le istituzioni producendo effetti costituzionali.

Il contributo esamina quello che i due studiosi definiscono il “quite constitutional change”, un cambiamento “silenzioso” all’interno dell’assetto costituzionale indotto dalle procedure di rulemaking nell’ordinamento europeo e in quello statunitense seguendo due itinerari di analisi.

Il primo percorso di ricerca analizza il processo di istituzionalizzazione delle procedure di better regulation, ponendo in evidenza quali siano state le cause in termini di politica costituzionale della loro introduzione. Secondo questa prospettiva, infatti, le tecniche a supporto del rulemaking sono divenute una pratica amministrativa costante per garantire il bilanciamento tra i poteri. Nel caso degli Stati Uniti, l’AIR è stata introdotta quale requisito amministrativo per assicurare al Presidente una forma di controllo sull’attività di predisposizione delle proposte di regolazione delle agenzie governative federali. In questo caso le procedure di consultazione, condotte nell’ambito dell’analisi d’impatto, hanno l’obiettivo di fornire ulteriori informazioni, sostanzialmente al Presidente, contemperando così il potere informativo della burocrazia delle agenzie. Diversamente, nel caso europeo, dove non vi è un esecutivo unitario, l’istituzionalizzazione della smart regulation risponde a due esigenze: quella di limitare e, al contempo, di rendere più trasparente il processo di rulemaking della Commissione; quella di contenere il potere di iniziativa legislativa della stessa Commissione a favore del Parlamento europeo.

Il secondo itinerario dello studio si focalizza, invece, sulla descrizione degli effetti dell’istituzionalizzazione delle procedure di better regulation sulla politica costituzionale. In particolare, vengono individuati quattro tipologie di effetti: sui valori costituzionali, sulla relazione tra istituzioni legislative, sulla posizione dell’esecutivo, sull’accountability. Particolarmente interessanti sono proprio le riflessioni degli autori su questo ultimo effetto. Infatti, nella dimensione europea il processo regolatorio, che si articola attraverso l’utilizzo delle procedure di AIR, sembra garantire maggiore trasparenza ed apertura agli stakeholders. In questo caso, la consultazione diviene il fulcro di un processo politico in grado di assicurare una forma di rappresentanza democratica dei diversi interessi. Negli Stati Uniti, invece, la consultazione dei destinatari è essenzialmente finalizzata ad influire e disciplinare la stessa AIR su determinate proposte di regolazione. Conseguentemente, l’accountability statunitense ha rilevanza interna al sistema costituzionale; mentre quella europea si caratterizza per essere un processo a rilevanza esterna.

Questo saggio pone le basi per l’avvio di una proficua riflessione in termini costituzionali, sia in un’ottica di scienza politica sia di diritto, sulle implicazioni delle procedure amministrative di analisi della regolazione e delle tecniche di consultazione. Soprattutto per quanto riguarda il caso dell’ordinamento europeo, i due studiosi individuano i nodi chiave. Da un lato, la possibilità di inquadrare queste procedure come elementi a supporto dell’accountability e, conseguentemente, anche della stessa legittimazione delle istituzioni europee, le quali notoriamente ancora risentono del deficit democratico. Dall’altro, riflettendo in una logica federale e di multilevel governance, queste procedure potrebbero divenire un vero grimaldello per gli stessi Stati Membri, i quali non solo continuerebbero a partecipare all’elaborazione delle politiche regolative europee secondo i meccanismi consolidati, ma potrebbero potenziare la loro “posizione” attraverso l’elaborazione di “analisi contrastive” a quelle della Commissione. Non a caso, gli autori fanno un breve cenno all’utilizzo di queste counter-RIA. Riflettere su questi aspetti non solo è auspicabile ma anche necessario, sia a fronte delle innovazioni introdotte dal Trattato di Lisbona e, in particolare, in riferimento al meccanismo di controllo sui principi di sussidiarietà e proporzionalità, sia a ragione dei recenti sviluppi dell’ordinamento europeo con connotazioni sempre più federali.

Claudio M. Radaelli, Anne C.M. Meuwese, How the regulatory state differs. The constitutional dimensions of rulemaking in the European Union and in the United States, in Rivista italiana di scienza politica, n. 2, 2012.

(Recensione a cura di Monica Cappelletti)