La Qualità della Legislazione Regionale: il numero Monografico de “Le Istituzioni del Federalismo”

image_maxiE’ ormai diffusa la consapevolezza che l’efficacia delle politiche di better regulation non possa prescindere dal coinvolgimento dei livelli di governo subnazionali all’interno di sistemi amministrativi entro cui è andata accrescendosi la competenza degli enti territoriali. A tal proposito, sin dal 2005 l’OCSE ha incoraggiato la stretta integrazione delle politiche di better regulation avviate ai diversi livelli di governo al fine di evitare la confusione delle responsabilità e l’ipertrofia normativa dovuta alla moltiplicazione degli apparati e dei procedimenti (Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, Paris, OECD).

L’Italia, però, costituisce un caso emblematico della difficoltà a instaurare sinergie positive tra better regulation e decentramento, come rilevato dal numero monografico che presenta una ricerca sulla qualità della regolazione nell’esperienza regionale curata da Andrea Morrone (La Qualità della Legislazione Regionale”, Numero Monografico de “Le Istituzioni del Federalismo”, Quaderno 1, Anno XXXII). I contributi del volume affrontano temi che costituiscono punti privilegiati di osservazione della better regulation regionale facendo emergere profili contrastanti. Da un lato, le Regioni si sono distinte per un certo attivismo riformatore che ha fatto della qualità della regolazione uno degli aspetti più rilevanti dei loro ordinamenti dopo la riforma del Titolo V e la nuova autonomia statutaria. Dall’altro lato, tale attivismo ha conseguito risultati assai modesti a causa della incerta frammentazione delle competenze e della conseguente conflittualità tra centro e periferia dopo la stagione delle riforme che ha reso ardua l’implementazione dell’accordo stipulato in Conferenza Unificata il 29 marzo 2007 per la cooperazione tra Stato, Regioni e autonomie locali in tema di better regulation.

A risentire della tensione tra tendenze centrifughe e centripete è stata, in particolare, la misurazione degli oneri amministrativi (MOA) come appare evidente sin dalle note introduttive di Licia Califano. I tratti caratterizzanti i programmi di misurazione e riduzione dei costi che gravano su imprese e cittadini a causa degli obblighi informativi imposti dalla regolazione sono stati adottati anche in Italia sulla spinta delle best practices internazionali (Olanda, Regno Unito e Danimarca) e della Commissione Europea. Quest’ultima ha lanciato una strategia d’azione per la misurazione degli oneri amministrativi nell’Unione Europea e negli Stati membri che ha finito per interessare 25 paesi europei. Nonostante sia stata raggiunta una forte omogeneità in relazione tanto all’obiettivo di riduzione degli oneri amministrativi del 25% entro il 2012 quanto al metodo di misurazione impiegato (Standard Cost Model-SCM), restano comunque forti le differenze tra i diversi programmi avviati dai paesi europei. Come evidenzia il saggio comparato di Francesca Ferroni, una della principali differenze è costituita dal ruolo dei governi subnazionali quali attori coinvolti nei programmi nazionali di misurazione e riduzione degli oneri amministrativi. Mentre casi caratterizzati da una forte centralizzazione della forma di governo come Regno Unito e Francia non hanno previsto programmi specifici per i livelli periferici né forme di coordinamento, nei sistemi che assegnano rilevanti competenze agli enti territoriali quali Olanda, Germania e Italia, è stata avvertita l’esigenza di promuovere iniziative a livello subnazionale al fine di realizzare interventi di riduzione incisivi.

Tuttavia, come illustrato dal contributo di Carmen Iuvone, l’avvio della MOA a livello regionale è stato particolarmente accidentato nonostante l’accordo quadro del 2007 avesse previsto la condivisione da parte degli enti territoriali, per le materie di propria competenza, dell’obiettivo di riduzione del 25%. Per facilitare la diffusione della MOA il Dipartimento della Funzione Pubblica ha affidato al Formez la conduzione di progetti pilota tesi all’affinamento e alla condivisione di una metodologia sostenibile e adeguata alla specificità degli ordinamenti regionali. Le iniziative avviate autonomamente dalle Regioni, invece, sono state scarse tanto che un programma di misurazione e riduzione strutturato è stato implementato solo in Toscana, mentre le Giunte di Sicilia ed Emilia Romagna hanno recentemente approvato i rispettivi programmi regionali. Per sbloccare tale stallo, il Governo ha rafforzato il vincolo di compartecipazione degli enti locali al programma nazionale spostandone la fonte dal piano pattizio a quello normativo. A partire dal disegno di legge collegato alla finanziaria 2010 e al Piano di semplificazione per le imprese e le famiglie 2010-2012, infatti, è stata prevista l’estensione del meccanismo del “taglia oneri” a Regioni ed enti locali. Tale previsione è stata poi superata dal c.d. “decreto sviluppo” (d.l. 70/2011) che ha ribadito l’estensione agli enti territoriali dei programmi di intervento volti alla riduzione degli oneri amministrativi. La norma ha anche introdotto presso la Conferenza Unificata un comitato paritetico per il coordinamento metodologico. Dall’estrema articolazione e diversificazione della realtà istituzionale, economica e sociale, però, continua a scaturire una notevole varietà territoriale degli adempimenti che costituisce la principale sfida sul piano metodologico per l’implementazione della MOA regionale. Si rende pertanto necessaria l’adozione da parte delle Regioni di una metodologia condivisa con le autonomie locali al fine di ricondurre a uniformità i comportamenti differenziati troppo spesso assunti da comuni e province nell’ambito del territorio regionale. Sul piano operativo, invece, l’efficacia del coordinamento multi-livello è legata tanto alla focalizzazione sugli adempimenti più irritanti e di comune interesse nelle materie a competenze concorrente quanto alla definizione ex ante di scadenze certe e modalità di reporting che garantiscano l’accountability dei programmi regionali. In tale prospettiva, la mancata riaffermazione dell’obiettivo di riduzione del 25% entro il 2012, seppur condivisibile data l’autonomia degli enti territoriali e la scarsità dell’intervallo temporale rimasto a disposizione per conseguire l’obiettivo, rappresenta una falsa partenza per programmi di misurazione e riduzione che fanno di targets quantitativi e deadlines il principale strumento di pressione sulle amministrazioni.

L’analisi della Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) condotta da Edoardo Rafiotta lascia invece emergere come la mancata collaborazione tra livelli di governo abbia spinto il legislatore statale a regolare “ad intermittenza” tale istituto con conseguenze negative su semplificazione e qualità degli ordinamenti regionali. Le incertezze e la conflittualità che hanno accompagnato la legge 122/2010 sostitutiva della disciplina della SCIA con tutte le fattispecie sia nazionali che regionali, infatti, hanno indotto il legislatore statale a fare “passi indietro” attraverso interventi normativi d’urgenza (d.l. 70/2011 e d.l. 138/2011) che hanno limitato la sostituzione della SCIA con gli istituti per iniziare una attività previsti dalle sole leggi statali. Tale stratificazione normativa, frutto di modifiche successive mai inquadrate in una ricostruzione sistematica, ha finito inevitabilmente per ridurre gli interventi di semplificazione a slogan dietro cui si celano nuovi aggravi e persistente incertezza. La prassi in materia di SCIA edilizia indagata da Simone Calzolaio fa risaltare gli effetti perversi della conflittualità generata da interventi di semplificazione procedimentale introdotti in antitesi con le esigenze costituzionali di autonomia normativa regionale e locale. Piuttosto che uniformare, infatti, l’introduzione repentina e scoordinata della SCIA edilizia ha suscitato particolari incertezze interpretative nei comuni che si sono orientati in ordine sparso e differenziato, facendo così paradossalmente alzare il tasso di discrezionalità amministrativa.

A ostacolare la razionalizzazione degli ordinamenti regionali, però, non è solo la mancata collaborazione tra livelli di governo. L’analisi degli strumenti di valutazione delle politiche pubbliche regionali condotta da Tommaso Giupponi e Corrado Caruso individua nella mancata modernizzazione delle forme di controllo dei Consigli sulla Giunte regionali una ulteriore criticità in tema di qualità normativa regionale. In particolare, lo studio delle esperienze regionali di Lombardia, Emilia Romagna e Toscana evidenzia una scarsa efficacia dei meccanismi di controllo programmato e sistematico dei Consigli sulle Giunte con riferimento alle clausole valutative quale strumento di valutazione dell’impatto dei testi legislativi ex post. In primo luogo, raramente le clausole valutative spingono le Giunte e le relative strutture amministrative a formulare relazioni di ritorno che rendano disponibili le informazioni richieste dai Consigli. In secondo luogo, anche nei rari casi in cui tali informazioni siano rese disponibili, mancano momenti di valutazione formalizzati in atti di indirizzo da parte dei Consigli. In terzo luogo, l’attività di valutazione condotta dalle Assemblee regionali non risulta capace di vincolare la successiva produzione normativa. In assenza di specifici meccanismi istituzionali sulla scorta di quanto già previsto da alcuni statuti in relazione ai progetti di legge che non seguano determinate prescrizioni sulla qualità della legislazione, anche la valutazione delle leggi regionali è dunque destinata a restare un mito piuttosto che concreta realtà.

(Recensione a cura di Fabrizio Di Mascio)