Il Consiglio di Stato sulla disciplina AIR. Pareri della sez. 1208/2006

Oggetto del parere: Schema di regolamento recante i criteri generali e le procedure di effettuazione dell’analisi d’impatto della regolamentazione, nonché le tipologie di esclusione ai sensi dell’articolo 14, comma 5, della legge 28 novembre 2005, n. 246.

L’analisi di impatto della regolazione impone in capo ai soggetti pubblici una sorta di onere della prova, nel senso della responsabilizzazione (cd. accountability) del legislatore che deve dimostrare l’indispensabilità della nuova normativa.

Le ICT possono svolgere un ruolo fondamentale per il miglioramento della qualità della produzione normativa attraverso a) il miglioramento della gestione dei flussi documentali tra gli uffici competenti; b) l’utilizzazione di software per il drafting normativo; c) la realizzazione, con specifico riguardo all’AIR, di procedure informatiche per simulare l’impatto normativo.

La consultazione realizza un adeguato grado di democraticità delle scelte da effettuare e risponde alla domanda crescente di partecipazione dei cittadini alla vita pubblica. Essa, inoltre, garantisce una maggiore apertura, trasparenza e ricettività dei processi decisionali. Infine, consente di ampliare la base conoscitiva della decisione, in quanto vengono forniti all’autorità politica una serie di elementi indispensabili per l’efficacia della regola.

La legge finanziaria è il documento normativo che racchiude un’ampia parte della legislazione prodotta nel corso dell’anno, la relativa esclusione dall’AIR finirebbe col privare la più importante iniziativa legislativa governativa della valutazione ex ante degli effetti delle disposizioni.

Lo schema di regolamento, sebbene incompleto, costituisce un primo, utile avvio sperimentale di due istituti, e in specie dell’AIR, che se applicati con costanza e rigore potranno essere gli strumenti principali di un nuovo modo di legiferare ispirato ai principi, anche comunitari, della semplificazione e della migliore qualità della regolazione.

The regulatory impact assessment (RIA) represents a kind of burden of proof for the legislator, that has to prove the indispensability of the new legislation.

The ICT can play a fundamental role in improving the quality of regulation through a) better management of the exchange of documents between departments, b) use of software for drafting; c) performance, with specific reference the RIA, the procedures to simulate the regulatory impact.

The public consultation achieves an adequate level of democracy of the choices and responds to the growing demand for participation of citizens in public life. It also ensures greater transparency, openness and receptivity of decision-making process. Finally, it allows to expand the knowledge base of the decision, as a number of essential elements to the effectiveness of the regulation are supplied to the political authority.

The Financial Act is the legal document that contains a large part of the legislation produced during the year. Its exclusion from the RIA would ultimately deprive the most important legislative initiative of the Government of an ex ante analysis of the effects of the legal provisions.

The draft regulation, though incomplete, is a first, useful, experimental start of two instruments, and especially RIA, that, if it applied with consistency and rigor, it will be the main tool for a new way of law-making process based on the principles, including the European ones, of simplification and better regulation.

  • Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, 27 marzo 2006,  n. sez. 1208/2006, Pres. Coraggio – Est. Torsello
  • Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, 8 maggio 2006,  n. sez. 1208/2006, Pres. Coraggio – Est. Torsello
  • Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, 11 febbraio 2008, n. sez. 1208/2006, Pres. e Est. Coraggio
  • Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, 21 aprile 2008, n. sez. 1208/2006, Pres. e Est. Coraggio

Sintesi e massime a cura di Monica Cappelletti

Il Consiglio di Stato ha formulato quattro pareri sullo schema di disciplina dell’analisi d’impatto della regolazione (AIR), da adottarsi ai sensi dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246.

Nel primo parere interlocutorio (Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, 27 marzo 2006,  n. sez. 1208/2006), il Consiglio di Stato sottolinea l’indispensabilità, non più procrastinabile, dell’utilizzo delle tecniche di analisi degli effetti diretti e indiretti degli interventi normativi. Secondo una prospettiva di “qualità” sostanziale della regolazione, tali metodologie consentono di rendere il decisore politico più consapevole della proprie scelte, ponendo così un freno anche al fenomeno dell’ipertrofia normativa. L’analisi d’impatto della regolazione (AIR), infatti, impone ai soggetti pubblici una sorta di onere della prova, responsabilizzando il legislatore il quale deve dimostrare l’indispensabilità dell’intervento normativo.

Nel merito, la Sezione formula quattro rilievi critici sulla prima proposta di regolamento. Innanzitutto, si evidenzia la carenza di indicazioni procedurali in relazione alle tecniche di consultazione, le quali, nonostante la previsione legislativa, non sono opportunamente previste nello schema di regolamento. Tale disciplina è estremamente rilevante poiché la consultazione ha diverse finalità, quali quella di contribuire alla democraticità delle scelte regolatorie, di favorire la legittimazione dello stesso processo di regolazione, di accrescere il senso di responsabilità del regolatore e di attuare il principio di sussidiarietà. Il secondo aspetto critico attiene alla mancata previsione della verifica dell’analisi d’impatto (VIR) nello schema di disciplina. Dall’esame della relazione illustrativa, infatti, non è univoco se il Governo abbia intenzione di disciplinare l’intera materia in uno actu o di rinviare ad un diverso regolamento. Il terzo rilievo formulato dal giudice amministrativo riguarda, inoltre, il possibile ruolo che le nuove tecnologie dell’informazione (ICT) potrebbero svolgere nell’ambito della qualità della regolazione (better regulation), al cui ricorso lo schema di regolamento non contiene nessun riferimento. Le ICT possono contribuire al miglioramento della gestione dei flussi documentali tra gli uffici competenti, all’utilizzazione di software per il drafting normativo e alla realizzazione, con specifico riguardo all’AIR, di procedure informatiche per simulare l’impatto normativo. Il quarto ed ultimo profilo critico concerne i casi di esclusione previsti nello schema di disciplina AIR. Il giudice amministrativo manifesta perplessità circa la previsione di sottrarre all’AIR i disegni di legge finanziaria. Questa esclusione priverebbe una fondamentale iniziativa legislativa governativa della valutazione ex ante degli effetti delle disposizioni sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni.

Nel secondo parere interlocutorio (Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, 8 maggio 2006, n. sez. 1208/2006), il giudice amministrativo sottolinea la necessità del parere del Comitato interministeriale di indirizzo e guida strategica per le politiche di semplificazione e la qualità della regolazione, di cui al decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, prima della trasmissione dello stesso schema alla sezione consultiva del Consiglio di Stato. Pur condividendo le esigenze dell’amministrazione di procedere speditamente all’emanazione del regolamento non essendo ancora stato istituito il Comitato, il giudice sottolinea la rilevanza e la strategicità dell’iniziativa normativa, le quali impongono che sul regolamento si esprima anche il suddetto Organo. Il Comitato, infatti, svolge attività di indirizzo e guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione e funzioni di indirizzo, di coordinamento e di impulso delle amministrazioni dello Stato nelle politiche della semplificazione, del riassetto e della qualità della regolazione.

Nel terzo parere interlocutorio (Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, 11 febbraio 2008, n. sez. 1208/2006), il Consiglio di Stato suggerisce al Governo di introdurre un’apposita previsione regolamentare espressamente preclusiva dell’ulteriore corso del progetto di atto normativo, in carenza di un’AIR adeguata, assimilando tale attività a quella prevista per la relazione tecnico-finanziaria, ex art. 11-ter, terzo comma, legge 5 agosto 1978, n. 468. Tale previsione è infatti finalizzata a rendere le procedure di analisi d’impatto vincolati.

Il giudice amministrativo formula, poi, alcuni apprezzamenti in relazione alla nuova formulazione della disciplina regolamentare dell’AIR, che recepisce alcune indicazioni espresse nei precedenti pareri interlocutori, come l’introduzione nello schema delle previsioni concernenti la verifica dell’impatto della regolazione (VIR), la previsione di includere tra gli schemi di atti normativi del Governo da sottoporre ad AIR anche i decreti ministeriali e il rinvio ad un’apposita direttiva sui contenuti, metodi di analisi e modelli di AIR, proponendo in questo caso un revisione della stessa direttiva almeno ogni tre anni.

La Sezione affronta poi l’analisi dello schema di regolamento con riferimento alla consultazione, ribadendo quanto già espresso nei precedenti pareri sulla rilevanza di tali procedure. Al riguardo, però, si rileva che anche nella disciplina sottoposta a parere non si individuano i criteri e le modalità delle procedure di consultazione e conseguentemente tutta la fase istruttoria non risulta essere adeguatamente disciplinata. Attese comunque le diverse difficoltà riscontrate nella pratica della consultazione, il Consiglio di Stato, in linea con quanto affermato dalla Commissione europea (COM(2001) 428), propone l’individuazione quantomeno di livelli quantitativi minimi, anche attraverso l’applicazione delle nuove tecnologie informatiche. Anche in questo schema di regolamento però il ruolo delle ICT non è opportunamente disciplinato.

Il giudice amministrativo individua inoltre  una serie di problemi in relazione alla disciplina dei contenuti della relazione AIR, alla definizione delle diverse opzioni di intervento ed alle forme di pubblicità della stessa relazione (articolo 5 dello schema), chiedendo all’amministrazione di modificare, integrare o riformulare le previsioni. Si raccomanda poi alla Presidenza del Consiglio dei ministri di trasmettere al Consiglio di Stato, nei casi di richiesta di parere su ogni tipologia di atto sia la relazione di accompagnamento sia la relazione AIR, al fine delle opportune valutazioni.

Con particolare riferimento ai casi di esclusione (articolo 7 dello schema), la Sezione riscontra poca chiarezza nell’attuale formulazione regolamentare, la quale stabilisce la non obbligatorietà dell’AIR in alcune tipologie di atti, senza però prevedere che in alcuni casi la relazione possa essere comunque predisposta. In linea con quanto evidenziato nel precedente parere, poi, si sottolinea ancora la non giustificata previsione di esclusione dall’AIR dei disegni di legge finanziaria, attese la loro centralità e i possibili effetti. Il Consiglio di Stato suggerisce anche di inserire tra le esclusioni anche le norme di attuazione degli statuti speciali delle regioni autonome e delle leggi elettorali.

Il giudice amministrativo si sofferma, poi, sui casi di esenzione esprimendo perplessità in relazione alla circostanza che un organo tecnico, quale è il DAGL, effettui tale valutazione sugli atti che ha carattere tipicamente politico. Ritiene, inoltre, necessaria una maggiore chiarezza sia dei casi di esenzione da quelli di esclusione, sia dei requisiti per l’esenzione stessa (“non ponga rischi maggiori”).

In merito alla verifica d’impatto della regolazione (VIR), il Consiglio di Stato ribadisce ulteriormente quanto sostenuto nel precedente parere del 27 marzo 2006 circa la necessità di una definizione dei “criteri generali e delle procedure, nonché l’individuazione dei casi di effettuazione della VIR, non potendo affidare tale compito al Comitato interministeriale. Su tale aspetto pertanto si invita il Governo ad un adeguato approfondimento.

Infine, il giudice amministrativo accoglie con favore le specificazioni regolamentari introdotte per la delimitazione dell’oggetto della relazione annuale in tema di AIR e VIR al Parlamento.

Nel quarto parere definitivo (Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, 21 aprile 2008, n. sez. 1208/2006), seppur apprezzando l’accoglimento da parte del Governo della maggior parte delle osservazioni rese nel terzo parere, sottolinea ancora una volta alcuni aspetti fondamentali non pienamente realizzati nel regolamento in esame.

Anzitutto, il giudice rimarca ancora una volta la necessità di una disciplina regolamentare, come imposta dall’articolo 14, comma 5, della legge n. 246 del 2005, dei criteri generali e delle procedure di consultazione. Tali procedure, nonostante le giustificazioni formulate dal Governo, non possono essere previste da una direttiva, bensì si ritiene necessario adottare un autonomo e successivo strumento normativo secondario che disciplini opportunamente questi procedimenti.

Il Consiglio di Stato, poi, torna ad esaminare criticamente l’esclusione dall’AIR del disegno di legge finanziaria. Tale esclusione priva, infatti, la più importante iniziativa legislativa governativa della valutazione ex ante degli effetti delle disposizioni.

In relazione, infine, alla verifica d’impatto della regolazione (VIR), il giudice amministrativo sottolinea ancora l’assenza dell’individuazione nel regolamento degli atti da sottoporre a tale verifica e, anche in questo caso come per la consultazione, ritiene indispensabile l’adozione di uno specifico regolamento in materia.

Sebbene lo schema sia ancora incompleto, la Sezione sostiene che possa comunque costituire un primo, utile avvio sperimentale dell’AIR e della VIR, strumenti che, se applicati con costanza e rigore, potranno contribuire ad un nuovo modo di legiferare, ispirato ai principi di semplificazione e di miglioramento della qualità della regolazione.

 

Sentenze e pareri citati: Consiglio di Stato, Adunanza generale 25 ottobre 2004, n. 10548/04; Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, 21 maggio 2007, n. 2024/2007.