La consultazione in Italia: la lettura dell’OCSE nel Regulatory Policy Outlook 2015

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Il rapporto OECD “Regulatory Policy Outlook 2015” dedica ampio spazio allo sviluppo e all’uso degli strumenti di partecipazione in Italia e negli altri ordinamenti analizzati. A tal fine, ricorre a un apposito indicatore, che tiene conto del controllo sul processo di partecipazione, della metodologia impiegata, della trasparenza delle informazioni sulle attività di partecipazione svolte, dell’esistenza di obblighi formali e il loro rispetto.

La posizione dell’Italia. L’Italia è sotto la media per il coinvolgimento degli stakeholder nello sviluppo della regolazione sia primaria, sia subordinata. Ciò dipende soprattutto dall’assenza di meccanismi di controllo esterno sulla qualità delle attività di consultazione, che l’OCSE registra tramite il fattore Oversight and quality control. Per questo specifico aspetto l’Italia totalizza il punteggio più basso, collocandosi all’ultimo posto del ranking su 35 paesi analizzati (Unione europea compresa).

Posizioni migliori, ma comunque sotto la media OCSE, si registrano per i fattori inerenti la metodologia impiegata (27° posto per la regolazione primaria, 25° per quella subordinata) e la trasparenza delle pratiche partecipative (25° posto primaria, 22° subordinata). Per questi specifici aspetti, la collocazione nei posti più bassi del ranking si spiega innanzitutto con l’assenza, nell’ordinamento italiano, di documenti di riferimento nazionali (per esempio, linee guida,standard minimi o principi) per la standardizzazione delle procedure di consultazione. Ulteriori fattori che penalizzano il paese sono l’impiego di metodi e strumenti poco diversificati, il ricorso a procedure di coinvolgimento non sempre aperte a tutti i portatori di interesse e la scarsa pubblicità dell’impatto dei commenti pervenuti sul processo decisionale.

Sia per la regolazione primaria, sia per quella subordinata, l’Italia si colloca al 23° posto nella sistematicità nell’adozione della consultazione, indicatore che prende in considerazione l’esistenza di obblighi formali nell’ordinamento e il loro reale grado di applicazione.

I trend nella partecipazione. Quanto all’andamento globale delle pratiche partecipative, dal rapporto emerge che, sebbene tutti i paesi formalmente sostengano i principi dell’open government e della partecipazione, di fatto l’effettivo coinvolgimento dei soggetti interessati nei processi decisionali non è ancora pienamente raggiunto.

La partecipazione degli stakeholder è garantita soprattutto nella fase di sviluppo delle nuove norme, – anche se spesso alla fine del processo decisionale nella classica forma della consultazione pubblica online su uno schema di provvedimento già articolato (notice and comment) –  e nella fase di revisione della regolazione esistente, ai fini soprattutto della sua semplificazione. Ancora poco utilizzata è invece la consultazione nell’implementazione della regolazione, fase in cui potrebbe invece essere indirizzata, per esempio, al monitoraggio sull’aggiunta di oneri nel processo di attuazione, al miglioramento dell’efficacia delle azioni di enforcement o alla comprensione delle ragioni di eventuali mancanze nel rispetto delle norme.

Riguardo all’efficacia delle consultazioni svolte, il rapporto individua limiti relativi sia ai soggetti che progettano e svolgono le pratiche partecipative (gli amministratori e i policy maker), sia a coloro che sono chiamati a partecipare. L’OCSE registra, dal lato dell’amministrazione, la mancanza di una cultura della partecipazione e la permanenza dell’idea per cui la consultazione consiste più che altro in attività onerose che non portano valore aggiunto al processo decisionale, alimentata dall’uso tardivo della consultazione rispetto al processo decisionale. A meno che non sia un soggetto strutturato (come le grandi imprese, i grandi intermediari o le associazioni rappresentative), chi avrebbe interesse nella regolazione, dall’altro lato, sconta la mancanza di informazioni a disposizione sulle opportunità di partecipazione e una generale sfiducia nell’utilità dello strumento della consultazione.

Le raccomandazioni OCSE. Per aumentare l’efficacia delle attività partecipative, l’OCSE raccomanda ai decisori di ricorrere alla consultazione in modo che orienti in modo continuo la strategia dei governi. La scelta degli strumenti partecipativi dovrebbe privilegiare l’efficacia rispetto agli obiettivi e ai destinatari prefissati e la diversificazione: accanto agli strumenti convenzionali (come il notice and comment), l’OCSE raccomanda di impiegare anche approcci alternativi con preferenza per quelli “wiki”, capaci di incentivare la co-produzione. L’OCSE individua nei funzionari pubblici (adeguatamente formati) il centro di controllo per la trasparenza, la neutralità e la rappresentatività delle attività. Una maggiore attenzione alla trasparenza delle procedure e al feedback dei destinatari è la chiave, secondoempowermentl’OCSE, per rafforzare la fiducia nello strumento, insieme alla “capacitazione” (empowerment) degli stakeholder.

(Carolina Raiola)

 

 

 

About Carolina Raiola

Carolina Raiola è consulente Formez PA per l’attività di comunicazione istituzionale e di consultazione pubblica realizzata dall’Ufficio per la semplificazione del Dipartimento della funzione pubblica. Per l’Osservatorio fa ricerca sulla consultazione pubblica delle Autorità indipendenti