ISVAP, La partecipazione ai procedimenti di regolazione e la tutela giurisdizionale. Sentenza n. 33133/2010

Un’associazione a tutela degli operatori finanziari ed alcuni intermediari assicurativi hanno adito il TAR Lazio per ottenere l’annullamento della disposizione di un regolamento con cui l’Isvap aveva modificato la disciplina relativa al conflitto di interessi degli intermediari dei contratti di assicurazione, adottata senza garantire ai soggetti interessati di partecipare al procedimento, né motivando le ragioni di urgenza giustificative di tale omissione. Nello specifico, i ricorrenti lamentavano che, sebbene vi fossero state due pubblicazioni via internet dello schema di regolamento, non erano stati informati del contenuto della disposizione così come è stato successivamente adottato.

Il giudice amministrativo ha accolto il ricorso ricordando anzitutto che, con l’entrata in vigore della legge n. 241/90, le garanzie partecipative sono divenute un obbligo per l’amministrazione in ossequio ai principi costituzionali di buon andamento e di imparzialità. Esse consentono alla p.a. di acquisire maggiori informazioni dai soggetti interessati, di anticipare il contraddittorio in sede procedimentale e di scongiurare il trasferimento della dialettica amministrazione-amministrato in sede giurisdizionale. Ad eccezione dei procedimenti vincolati, il giudice amministrativo non può però con la sua statuizione giungere ad affermare che un provvedimento avrebbe avuto lo stesso contenuto anche se la partecipazione fosse stata garantita.

Nel caso di specie, trattandosi di attività di regolazione dei mercati assicurativi, la consultazione assolve l’ulteriore finalità di consentire ai soggetti interessati di adattare le loro strategie di imprese ai nuovi indirizzi dell’Autorità.

L’obbligo di garantire lapartecipazione, previsto nel codice delle assicurazioni private all’art. 191 c. 4, è stato rafforzato, ope legis, dall’art. 23 della l. n. 262/2005 che, al secondo comma, invita ad effettuare consultazioni al fine di preservare la proporzionalità della normazione regolamentare.

Non è, inoltre, condivisibile l’assunto secondo cui le consultazioni non siano necessarie nei casi in cui la misura regolatoria impugnata sia già prevista dalla disciplina primaria e secondaria di settore, riprodotta a livello regolamentare solo come misura di enforcement. In merito, il giudice amministrativo ha ritenuto, in primis, che tale deroga non sia evincibile né dall’articolo 23 della l. n. 262/2005, né dalla disciplina di settore; in secundis, ha sostenuto che, se così fosse, si sottrarrebbe a consultazione un gran numero di precetti di fonte regolamentare delle autorità di regolazione, riducendo il campo di applicazione delle garanzie partecipative, in aperto contrasto con quanto disposto dall’art. 23, della l. n. 262/05.

Infine, sebbene sia vero che la consultazione pubblica non implica l’assoluta condivisione dello schema del provvedimento, le garanzie partecipative non possono essere omesse. Così come, non possono essere omesse anche nel caso in cui, in seguito ad indagini, incontri, dibattiti, i soggetti interessati conoscano le criticità che l’Autorità mira a risolvere con l’adottanda regolazione. Infatti, la conoscenza delle regole che si intende adottare e, quindi, la conoscenza – mediante le consultazioni pubbliche – delle possibili soluzioni ai problemi individuati, è cosa ben diversa dal conoscerne le criticità.

T.A.R. Lazio, Sez. I, 3 novembre 2010, n. 33133, Pres. Giovannini, Est. Bottiglieri

Per effetto della legge 7 agosto 1990, n. 241, la partecipazione dei soggetti interessati costituisce per il soggetto pubblico non una mera facoltà ma un vero e proprio obbligo, ex art. 97 Cost., connaturale al nuovo rapporto tra l’amministrazione e i soggetti amministrati, meno marcato dall’aspetto autoritativo del provvedere.

Gli strumenti partecipativi permettono di massimizzare l’acquisizione nel procedimento di informazioni utili ai fini dell’adozione del provvedimento finale; in tal modo, si garantisce il contraddittorio tra l’amministrazione e i soggetti interessati nella fase procedimentale, scongiurando di risolvere eventuali conflitti in sede giurisdizionale.

Fatti salvi i procedimenti a carattere vincolato, l’apprezzamento del giudice non può giungere fino al punto di ritenere che la partecipazione del privato sarebbe stata del tutto ininfluente per il contenuto del provvedimento adottato.

In materia di regolazione dei mercati, la partecipazione procedimentale permette ai soggetti interessati di conoscere anticipatamente gli indirizzi in corso di adozione da parte dell’Autorità di regolazione al fine di predisporre strategie di impresa con essi coerenti.L’art. 23 della l. 28 dicembre 2005, n. 262 non supera l’art. 191, c. 4 del c.p.a., ma ne rafforza ope legis l’obbligo di consultare i soggetti interessati.

Sebbene la consultazione pubblica non implichi l’assoluta condivisione dello schema del provvedimento, l’Autorità Indipendente non si deve omettere le garanzie partecipative.

La conoscenza da parte dei soggetti interessati delle criticità che l’Autorità mira a risolvere con la regolazione non legittima l’omissione delle garanzie partecipative.

As a result of the Statute Law n. 241/1990, the involvement of the stakeholders is not an option but a real obligation for the public administration (art. 97 Cost.), that is inherent to the new relationship between public administration and administered subjects.

The participatory tools allow to maximize the acquisition of useful information to the procedure in order to adopt the final measure; in this way, it ensures the confrontation  between the administration and the stakeholders during the process, avoiding to resolve any conflicts in the courts.

Except for bound procedures, the judgment can not come to the point of believing that the participation of the stakeholders would be completely irrelevant to the content of the adopted measure.

On the market regulation, consultation allows the stakeholders to know in advance the addresses in the process of adoption by the Authority in order to prepare business strategies consistent with them.

Article 23 of statute law n. 262/2005 does not fail to observe the article 191, paragraph 4 of the administrative procedural code, but it strengthens the obligation to consult stakeholders.

Although the public consultation does not involve the absolute share of the provisional model, it should not omit the guarantees of participation.

The knowledge of the stakeholders of the critical issues that the Authority aims to solve with the new regulation does not justify the omission of the guarantees of the participation.

Sintesi e massime a cura di Mariagrazia Massaro