Inflazione normativa e politica: uno studio di caso

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Recensione dell’articolo di M. L. F. Jakobsen e P. B. Mortensen How Politics shake the growth of rules”, in Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions, Advance online publication.

Abstract. How the growth of rules is driven by political factors

This article develops a set of hypotheses about when, why, and how political factors shape changes in the stock of rules challenging the current literature where political factors have been under-investigated so far. The hypotheses are tested on a unique, new data set based on all Danish primary legislation and administrative rules from 1989 to 2011 categorized into 20 different policy domains. The empirical analysis provides clear evidence that two political variables (party ideology and political agenda) matter to changes in governmental rules with leftist governments producing more rules than their rightist counterparts. Furthermore, changes in the political agenda have a much stronger effect on the growth of rules in domains characterized by low complexity than in more complex policy domains. However, complexity does not matter for the relationship between party ideology and rule-based bureaucratization. Finally, a striking result of the analysis concerns the very similar dynamics identified across primary legislation and administrative rules. This finding challenges the conventional Weberian depiction of administrative rule making as a process that is largely detached from politics with bureaucracies focused on producing ever-growing secondary regulation.

L’articolo di Jakobsen e Mortensen presenta una ricerca sull’inflazione normativa, in altre parole la crescita esponenziale della quantità delle norme giuridiche, da un punto di vista inedito. Generalmente gli studi in tale ambito si focalizzano sulla pubblica amministrazione quale causa principale della crescita del numero delle regole. Gli autori dell’articolo, invece, hanno esaminato i fattori politici che influenzano l’aumento della quantità degli atti normativi, sia di rango primario sia secondario. L’approccio utilizzato è di tipo deduttivo: dopo la formulazione di alcune ipotesi del fenomeno, i ricercatori hanno analizzato la produzione normativa in Danimarca al fine di verificare le suddette ipotesi.

Gli autori evidenziano anzitutto come la burocrazia, secondo la concezione weberiana, sia la principale responsabile dell’inflazione normativa in quanto interessata a produrre sempre più regole per avere un maggiore controllo sulle attività svolte nell’ambito della pubblica amministrazione, per unificare e coordinare meglio le norme adottate e per risolvere problemi che le misure regolatorie hanno loro stesse creato. In altre parole, la burocrazia è una sorta di circolo vizioso che porta all’aumento esponenziale del numero delle regole.

Secondo gli autori della ricerca, però, il fatto che la pubblica amministrazione sia determinante nell’inflazione normativa rappresenta solo parte del problema. I ricercatori ritengono che anche gli attori politici, ed in particolare il Governo, influenzino tale fenomeno; a seconda dell’ideologia politica e del programma politico può esserci, infatti, una maggiore o minore produzione normativa e, conseguentemente, una crescita o meno del numero delle regole.

Al riguardo Jakobsen e Mortensen formulano sei ipotesi:

  1. Con riferimento all’ideologia politica, gli studiosi ritengono che nei governi di sinistra vi sia una maggiore inflazione normativa rispetto ai governi di destra.
  2. Gli autori postulano anche che l’effetto dei governi di sinistra (inflazione normativa) sia più forte relativamente alla normativa di rango primario, rispetto a quella di rango secondario.
  3. Nella produzione normativa, poi, la complessità di un fenomeno costituisce un aspetto cruciale, nel senso che vi sono ambiti nei quali è necessario una conoscenza tecnica. Quando un interesse politico ha un elevato grado di complessità è più difficile per l’elettorato attribuire responsabilità o meriti ad una compagine politica, piuttosto che ad un’altra, nell’elaborazione di politiche (e norme, di conseguenza) in tale settore. I due autori ritengono che l’effetto dei governi di sinistra sull’inflazione normativa è minore quando una politica è caratterizzata da un elevato tasso di complessità tecnica.
  4. Gli autori assumono che per la produzione normativa rileva non solo l’ideologia politica ma anche il programma su cui si fonda il mandato a governare. Sulla base di tale assunto, si ipotizza che più un interesse/policy rientrante nel programma di governo abbia particolare rilevanza, maggiore sarà il numero delle regole in tale ambito.
  5. Gli autori postulano anche che gli interessi meglio rappresentanti dal programma di governo abbiano maggiore effetto sulla normativa di rango primario;
  6. Infine, è supposto che vi sia una minore inflazione normativa con riferimento a quegli interessi dell’agenda politica caratterizzati da un elevato tasso di complessità tecnica.

I ricercatori hanno esaminato la normativa primaria e secondaria prodotta dai Governi danesi che si sono avvicendati nel periodo 1989 – 2011. Nello specifico, hanno individuato venti settori normativi e, al fine di valutare la crescita delle norme, hanno contato il numero delle parole utilizzate negli atti normativi ed esaminato anche il dibattito parlamentare. La Danimarca è uno stato con un sistema politico istituzionale poco frammentato, essendoci solo due blocchi partitici, ma, allo stesso tempo, il sistema parlamentare monocamerale danese, diversamente dal modello di Westminster, non consente Governi di maggioranza. Solitamente si hanno Esecutivi di minoranza che necessitano di ampie coalizioni per governare.

Lo studio di caso ha confermato anzitutto che nei periodi di governi di sinistra vi è stato un aumento della legislazione più marcato rispetto a quello indotto dai governi di destra. Inoltre, l’inflazione normativa risulta essere correlata alla rappresentanza degli interessi nel programma di governo. Sono quindi confermate le ipotesi relative all’impatto dei fattori politici (ideologia e programma).

E’ confermato anche il ruolo di freno all’inflazione normativa svolto dalla complessità tecnica di un tema, ma solo riguardo al programma di governo. Quando l’inflazione normativa serve a dare attuazione all’ideologia politica, infatti, viene meno il ruolo della complessità tecnica. Non è invece confermata l’ipotesi relativa alla maggiore crescita normativa delle fonti primarie rispetto a quelle secondarie. Non vi è infatti una differenza significativa tra le inflazioni dell’insieme delle norme dei due ranghi. Si tratta di una evidenza molto rilevante, che conferma quanto emerso da studi precedenti, secondo cui la burocrazia è sensibile all’influsso della politica: più cresce la normativa primaria sotto il diretto impulso della politica, maggiore è la produzione normativa di rango secondario da parte della pubblica amministrazione.

Le ipotesi e lo studio di caso di Jakobsen e Mortensen hanno sicuramente il pregio di avviare un’indagine sulle cause politiche dell’inflazione normativa negli ordinamenti giuridici contemporanei. Nonostante ciò, per poter confermare o meno le sei ipotesi avanzate, la metodologia di analisi dovrebbe essere ulteriormente sperimentata in relazione ad altri ordinamenti che presentino sistemi di partito e architetture istituzionali diversi da quelli rinvenibili in Danimarca.

Recensione a cura di Monica Cappelletti

Photo credits: Christian Schnettelker