In Gazzetta Ufficiale il decreto sul dibattito pubblico

E’ stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 145 del 25 giugno 2018, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 maggio 2018, n. 76 “Regolamento recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico”.

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Il DPCM, composto da 10 articoli ed un allegato contenente l’elenco delle opere che sono sottoposte, nei casi individuati dal decreto stesso, a dibattito pubblico, entrerà in vigore il 24 agosto 2018.

Come approfondito in un precedente articolo, il provvedimento ha avuto un iter travagliato: in particolare, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi, con la relazione del 22 dicembre 2017 ha chiesto al Consiglio di Stato di rendere il proprio parere sullo schema di decreto. Il Consiglio di Stato, con il parere n. 359 del 12 febbraio 2018 è dunque intervenuto sullo schema di provvedimento, evidenziando diverse criticità sulle quali si sono resi necessari ulteriori approfondimenti da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri coinvolti. Sullo schema di decreto si sono altresì espresse le competenti Commissioni parlamentari.

A seguito delle modifiche apportate, il testo del Decreto è stato infine firmato dal Presidente del Consiglio dei Ministri ed inviato alla Corte dei Conti per la registrazione del provvedimento.

La Corte dei Conti, tuttavia, ha formulato, a sua volta,  alcuni rilievi. La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha pertanto fornito le controdeduzioni e i chiarimenti necessari a consentire la registrazione del DPCM e la successiva pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale n. 145 del 25 giugno 2018.

Le previsioni del Codice Appalti

E’ importante evidenziare che l’istituto del dibattito pubblico non trova alcun riferimento né nelle Direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE né nella previgente normativa. E’ stato previsto per la prima volta dall’articolo 1, lett. qqq), della legge delega al Codice dei contatti 28 gennaio 2016, n. 11, che ha disposo l’introduzione di forme di dibattito pubblico delle comunità locali dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale aventi impatto sull’ambiente, la città o sull’assetto del territorio, prevedendo la pubblicazione on line dei progetti e degli esiti della consultazione pubblica.

Il DPCM sul dibattito pubblico, si pone in attuazione del Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 recante il nuovo Codice dei contratti pubblici. In particolare, l’articolo 22 (Trasparenza nella partecipazione di portatori di interessi e dibattito pubblico) ha introdotto l’istituto del dibattito pubblico e quindi l’obbligo di coinvolgere le comunità locali nella realizzazione di opere di rilevante impatto ambientale, sociale ed economico.

L’art. 22, comma 1, ha previsto, in primo luogo, che le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori pubblichino i progetti di fattibilità relativi alle grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sull’ambiente, sulla città o sull’assetto del territorio, nonché gli esiti della consultazione pubblica, comprensivi dei resoconti degli incontri e dei dibattiti con i portatori di interesse. E’ inoltre previsto che i contributi e i resoconti siano pubblicati, con pari evidenza, unitamente ai documenti predisposti dall’amministrazione e relativi agli stessi lavori.

Lo stesso art. 22, comma 2, ha inoltre previsto che con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e il Ministro per i beni e le attività culturali, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, venissero fissati i criteri per l’individuazione delle opere di cui al comma 1, distinte per tipologia e soglie dimensionali, per le quali rendere obbligatorio il ricorso alla procedura di dibattito pubblico.

I contenuti del decreto sul dibattito pubblico e i cambiamenti alla luce del parere del Consiglio di Stato

Nel Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 maggio 2018, n. 76 sono state dunque definite le modalità di svolgimento e il termine di conclusione della procedura in parola, nonché le modalità di monitoraggio sull’applicazione del nuovo istituto. A tal fine è stata prevista l’istituzione, senza oneri a carico della finanza pubblica, di una commissione presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con il compito di raccogliere e pubblicare informazioni sui dibattiti pubblici in corso di svolgimento o conclusi, e di proporre raccomandazioni per lo svolgimento della procedura sulla base dell’esperienza maturata (art. 4).

Gli esiti del dibattito pubblico e le osservazioni raccolte saranno infine valutate in sede di predisposizione del progetto definitivo e discusse in seno alle conferenze di servizi relative alle opere sottoposte alla procedura.

La nuova normativa riguarderà gli interventi avviati dopo la data di entrata in vigore del decreto (art. 10).

Alla stregua di quanto suggerito dal Consiglio di Stato, si è proceduto ad una ricalibrazione delle soglie economiche che, in connessione con le tipologie di opere e con i parametri dimensionali delle stesse, tracciano l’ambito di applicazione del dibattito pubblico (art.3). Il rischio, infatti, era che l’importo troppo elevato finisse per rendere, nella pratica, minimale il ricorso a tale istituto, che rappresenta invece una delle novità di maggior rilievo del nuovo Codice dei contratti e che, se bene utilizzato, potrà costituire anche un valido strumento deflattivo del contenzioso.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri, dunque, è intervenuta modificando il livello delle soglie dimensionali indicate, per le diverse tipologie di opere, nell’Allegato 1 al decreto.

I parametri di riferimento delle soglie dimensionali delle opere inserite nell’Allegato 1 sono ridotti del cinquanta per cento se si tratta, con riferimento a particolari esigenze di salvaguardia, di interventi ricadenti, anche in parte, su beni di particolare pregio culturale e naturale, o nei parchi nazionali e regionali e nelle aree marine protette.

E’ infine prevista una modalità di dibattito pubblico “su richiesta”, quando, trattandosi di opera di importo compreso tra la soglia dimensionale indicata nell’Allegato 1 e due terzi della medesima, ne facciano richiesta all’amministrazione aggiudicatrice altri enti interessati alla realizzazione dell’opera (Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministeri, Consigli regionali, Città metropolitane e Province, consigli comunali o unioni di comuni).

Rimane in ogni caso ferma la possibilità, per l’amministrazione aggiudicatrice, di indire di propria iniziativa il dibattito pubblico quando ne rilevi l’opportunità.

La figura del coordinatore del dibattito pubblico

Sulla base di quanto suggerito dal Consiglio di stato, è stato altresì riformulato l’articolo (6) recante la disciplina del coordinatore del dibattito pubblico, e in particolare le modalità di scelta e i compiti da svolgere.

La funzione e i compiti affidati al coordinatore sono, infatti, di estrema delicatezza e la sua opera di risoluzione dei conflitti e il compito di relazione finale incidono direttamente sui bisogni e le aspettative dei cittadini e delle istituzioni interessate, coinvolgendo margini di valutazione e di apprezzamento che esulano da un semplice incarico tecnico professionale.

Il coordinatore, dunque, deve essere un soggetto esterno all’amministrazione aggiudicatrice o all’ente aggiudicatore e estraneo agli interessi che vengono in rilievo.

Al fine di garantire l’indipendenza e la terzietà del coordinatore del dibattito pubblico, è pertanto previsto che tale compito venga svolto da un soggetto esterno all’amministrazione aggiudicatrice o all’ente aggiudicatore, ma pur sempre da un soggetto appartenente allo Stato-apparato, come tale tenuto al rigoroso rispetto dei principi di cui all’art. 97 della Costituzione.

In base al combinato disposto degli articoli 4 e 6, dunque, il coordinatore del dibattito pubblico è individuato, su richiesta dell’amministrazione aggiudicatrice o dell’ente aggiudicatore, dal Ministero competente per materia tra i suoi dirigenti. Se l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore è un Ministero, il coordinatore è designato dalla Presidenza del Consiglio dei ministri tra i dirigenti delle pubbliche amministrazioni estranei al Ministero interessato.

In particolare, il coordinatore del dibattito pubblico è individuato tra soggetti di comprovata esperienza e competenza nella gestione di processi partecipativi, ovvero nella gestione ed esecuzione di attività di programmazione e pianificazione in materia infrastrutturale, urbanistica, territoriale e socio-economica. Non possono assumere l’incarico di coordinatore del dibattito pubblico i soggetti residenti o domiciliati nel territorio di una Provincia o di una Città metropolitana ove la stessa opera è localizzata.

In assenza di dirigenti pubblici in possesso dei predetti requisiti, il coordinatore può essere individuato dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore mediante le procedure di cui al codice dei contratti pubblici, configurandosi come appalto di servizi.

Quest’ultima disposizione costituisce una clausola di salvezza utilizzabile nel caso in cui non si riesca ad individuare un dirigente pubblico dotato dei requisiti di professionalità ed indipendenza richiesti dalla legge. In tal caso si aprirebbe la possibilità di attingere dall’esterno attraverso una procedura di evidenza pubblica.

Rimane, tuttavia, il dubbio se siano stati tenuti nel debito conto possibili interessi conflittuali sotto il profilo economico, per l’esistenza di legami con gruppi di interesse, partiti o movimenti politici. Lo stesso requisito territoriale, legato alla (non) residenza o domicilio nella Provincia o Città metropolitana ove l’opera è localizzata, appare debole in relazione alla tipologia e dimensione delle opere interessate dal nuovo istituto. Tali perplessità valgono a maggior ragione nel caso in cui si debba attingere a professionalità esterne alla pubblica amministrazione.

In questa prospettiva, alla vaghezza della norma potrebbero supplire la disciplina regolamentare dell’amministrazione procedente (Piano anticorruzione, Regolamento degli incarichi interni ed esterni), nonché le norme volte ad evitare il conflitto di interessi in via generale (articolo 6 bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241) o in settori particolari (articolo 42 del codice dei contratti pubblici).

Lo svolgimento del dibattito

L’articolo 8 disciplina lo svolgimento del dibattito pubblico. Anche questo articolo è stato riformulato secondo quanto indicato dal Consiglio di Stato, sull’opportunità di prevedere un termine certo entro il quale avviare il dibattito pubblico.

Il dibattito pubblico, dunque, si avvia con la presentazione e la contestuale pubblicazione sul sito dell’amministrazione aggiudicatrice o dell’ente aggiudicatore del dossier di progetto dell’opera. Da tale momento decorrono i termini previsti dall’articolo 5, comma 2, che indica una durata massima di quattro mesi a decorrere dalla pubblicazione del dossier di Progetto, prorogabili di ulteriori due mesi in caso di comprovata necessità.

Il dibattito pubblico, organizzato e gestito in relazione alle caratteristiche dell’intervento e alle peculiarità del contesto sociale e territoriale di riferimento, consiste in incontri di informazione, approfondimento, discussione e gestione dei conflitti, in particolare nei territori direttamente interessati, e nella raccolta di proposte e posizioni da parte di cittadini, associazioni, istituzioni.

I contenuti del provvedimento si pongono in linea di continuità con quanto previsto dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 settembre 2017, n. 169 che detta la nuova disciplina dell’AIR, della VIR e della consultazione. Il nuovo Regolamento affronta i nodi critici che ad oggi caratterizzano la disciplina dell’AIR e della VIR delle Amministrazioni dello Stato.  Tra gli aspetti innovativi introdotti dal DPCM con riguardo alla programmazione normativa, viene introdotta, per la prima volta, una disciplina della consultazione nell’ambito delle procedure di AIR e VIR, nonché la pubblicazione delle relazioni AIR e VIR sui siti istituzionali delle Amministrazioni e del Governo.

Risulta dunque sempre più avvertita l’esigenza di trasparenza e di consultazione di tutti i diversi portatori di interesse coinvolti in un processo normativo o in una procedura amministrativa. Lo scopo è quello di raffinare al massimo tali processi, riducendo nel contempo le fonti di possibile contenzioso.

Nel nostro Paese lo strumento del dibattito pubblico risulta ancora in fase molto sperimentale; sarà però necessario imparare ad utilizzarlo in virtù delle intervenute modifiche normative.

(Giuseppe De Luca)