Il dibattito pubblico: tra casi pratici e criticità applicative

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Breve estratto del contributo “Modelli di dialogo tra pubblico e privato nel settore dei contratti pubblici: il caso del dibattito pubblico” di Martina Cardone, pubblicato all’interno del volume “I contratti delle pubbliche amministrazioni tra pubblico e privato” a cura di F. Liguori, Cleup 2019

Il dibattito pubblico (come definito Art. 2, DPCM 10 maggio 2018, n. 76) è il processo di informazione, partecipazione e confronto pubblico sull’opportunità e sulle soluzioni progettuali di opere infrastrutturali di grandi dimensioni[1], che, ispirato al modello del “débat public” francese, trova per la prima volta nel nostro ordinamento la sua disciplina nell’art. 22 del nuovo Codice degli appalti, d.lgs. 50/2016[2].

Il legislatore è stato mosso principalmente dall’esigenza di limitare il fenomeno della cosiddetta sindrome Nimby (not in my backyard), dell’opposizione locale alla progettazione e alla costruzione delle opere pubbliche, perché ritenute pregiudizievoli all’ambiente, alla qualità di vita, o eccessivamente onerose sotto il profilo economico. Tale fenomeno deriva da una scarsa informazione che spesso non garantisce un livello minimo di partecipazione del cittadino, e dalle modalità con la quale l’amministrazione esercita le proprie funzioni di bilanciamento degli interessi, provocando una “disparità” tra i costi a carico della comunità locale “ospitante” e i benefici distribuiti alla collettività intera. Il fenomeno Nimby è stato per un lungo periodo trascurato, convinti che la forza coercitiva della legge fosse in grado di realizzare ad ogni modo le infrastrutture. Tuttavia, le continue avversioni nei confronti delle decisioni che miravano alla costruzione di grandi opere pubbliche, hanno obbligato il governo a tentare vari strumenti di dialogo e partecipazione.

Questo breve estratto si propone di analizzare la disciplina dell’istituto del dibattito pubblico – di recente inserito nel nostro ordinamento – attraverso l’analisi di diversi casi verificatisi a livello locale e nazionale, evidenziando alcune criticità applicative.

Un primo tentativo di formalizzazione del dibattito pubblico si è avuto su scala locale, come esperimento per un’applicazione nazionale. Ricordiamo dunque la Regione Toscana che ha regolato l’istituto per la prima volta nel 2007, attraverso la legge regionale 69/2007, recante “Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali [3]. Successivamente con la legge regionale 46/2013, fu istituita l’Autorità regionale per la garanzia e la promozione della partecipazione, la quale l’8 giugno 2015 approvando il proprio regolamento interno dedicato allo svolgimento del dibattito pubblico, definisce che questo si debba svolgere nelle fasi preliminari di elaborazione di un progetto quando tutte le diverse opzioni sono ancora possibili[4].

L’Autorità ha svolto finora due dibattiti pubblici: uno sul complesso delle opere previste nell’ambito del progetto di sviluppo e riqualificazione del Porto di Livorno; l’altro sull’utilizzo dei gessi per il ripristino delle attività estrattive nel Comune di Gavorrano.

Appare interessante invece notare come non sia stata accolta la richiesta del Comune di Pisa in merito all’indizione di un dibattito pubblico regionale avente per oggetto il Sistema aereoportuale toscano, in quanto il contesto decisionale era ritenuto troppo avanzato da poter permettere di rimettere in discussione l’opportunità dell’opera.

Da ultimo, con delibera n. 45 del 12 giugno 2018, l’Autorità aderito alla richiesta di avvio del dibattito pubblico in merito al progetto “Nuovo ponte sul fiume Arno e relativi collegamenti viari tra lo svincolo della SGC FI-PI-LI a Lastra a Signa e la località Indicatore a Signa” trasmessa dall’Assessore alle Infrastrutture, Mobilità, Urbanistica e Politiche abitative della Regione Toscana.

Invece, i due casi emblematici di “conflitto di prossimità” che hanno avuto maggiore risonanza a livello nazionale sono la costruzione della linea ferroviaria Torino – Lione, cd. Linea TAV e la variante autostradale di Genova, nota anche come “Gronda di Ponente”.

Circa il caso dell’opposizione alla costruzione della Linea TAV, questa ebbe inizio nel 2002. Al fine di dirimere il dissenso delle comunità locali venne istituito come strumento di dialogo l’”Osservatorio per il collegamento ferroviario Torino – Lione”. Tuttavia questo tavolo di confronto fu considerato l’emblema del fallimento di un processo decisionale non immediatamente partecipato, in quanto: fu istituito solo dopo aver già deciso di costruire l’infrastruttura e dove localizzarla; vi era un’eccessiva tecnicità dei documenti presentati, nonché una tendenza a lavorare a porte chiuse, senza garantire un confronto trasparente e aperto con i privati; la  composizione era disomogenea, costituita prevalentemente dalle amministrazioni centrali e della Regione Piemonte, prettamente orientate alla costruzione dell’opera. Si dimostra – dunque – come non sia sufficiente utilizzare uno strumento di natura tecnica che garantisca comunicazione e informazione, tra decisori pubblici e popolazioni locali, solo dopo aver già approvato il progetto di un’opera, senza affrontare ex-ante un dibattito trasparente circa la questione sull’opportunità stessa di realizzare l’infrastruttura pubblica.

Per quanto riguarda il progetto della variante autostradale di Genova, invece, questo iniziò negli anni Ottanta, ma solo nel 2008 si ottennero cinque diverse opzioni di tracciato per la nuova autostrada. Per non incorrere ad alcune proteste, oltre ad includere le istituzioni e le società del progetto, si coinvolsero anche i privati a cui era data la possibilità di intervenire. Si nominò quindi una Commissione composta da esperti esterni dal contesto politico – per non ricadere nell’errore commesso con l’Osservatorio della Tav – avente il compito di svolgere il dibattito pubblico. In conclusione, seppur tale strumento sia stato in grado di tutelare la trasparenza e il dialogo e dimostrare una notevole riduzione delle proteste, mostrò anche alcuni limiti applicativi. Delle cinque opzioni sopracitate solo una venne in definitiva approvata dalla maggioranza, ma tuttavia all’esito del confronto tra le parti, si assistette ad un effettivo cambiamento del rapporto tra gli interessi generali e quelli locali, sacrificando in termini di efficienza e di equità le soluzioni precedentemente adottate. Si produsse, così, un fenomeno noto come “montée en géneralité”, che comporta il trasferimento del dibattito dal come costruire una infrastruttura al se costruirla[5].

Alla luce di tali considerazioni sorge spontaneo ritenere che gli strumenti di consultazione, utilizzati prima dell’introduzione del dibattito pubblico nel Codice degli appalti, non hanno soddisfatto a pieno la partecipazione democratica, in quanto non includevano il cittadino nella fase – cd. opzione zero – di programmazione o progettazione.

Con l’ingresso dell’art. 22 nel d.lgs. 50/2016, invece, lo strumento consultivo deve intervenire nella fase di elaborazione del progetto di fattibilità. In tal modo la partecipazione avviene quando tutte le alternative progettuali sono ancora possibili, potendo così effettivamente soddisfare i c.d. “stakeholders”, e garantire il principio del buon andamento della PA. Il dibattito deve concludersi entro quattro mesi, prorogabili per altri due nel caso in cui si dimostri che vi sia una forte necessità. Circa lo svolgimento, invece, sono previsti sia incontri di informazione e gestione dei conflitti, sia delle raccolte di proposte da parte di cittadini, associazioni ed istituzioni.

È stato inoltre previsto un soggetto responsabile che gestisce il procedimento e coordina la sua attività con il proponente e con il Comitato di monitoraggio. Il comitato, formato dagli enti locali direttamente coinvolti dall’intervento, assiste il proponente durante il procedimento e contribuisce alla definizione delle modalità di svolgimento del dibattito, valutando le proposte emerse e risolvendo eventuali problemi. Entro tre mesi dal termine, il proponente deve presentare un dossier conclusivo contenente la decisione motivata di realizzare o meno il progetto e quali modifiche intende apportare. Inoltre, presso il Ministero delle Infrastrutture è istituita la Commissione Nazionale per il Dibattito Pubblico formata da tredici componenti, che monitora il corretto svolgimento dei dibattiti e, ogni due anni, deve presentare alle Camere una relazione sul loro andamento e proporre eventuali correttivi. In ultimo, per concludere il procedimento, il comma 4 dell’articolo 22, prevede che le risultanze della consultazione de quo, dovranno essere discusse in sede di conferenza di servizi relative all’opera sottoposta al dibattito pubblico.

Circa le criticità che possiamo evidenziare, se ci apprestiamo ad analizzare lo scherma normativo dell’art. 22 d.lgs. 50/2016, questo opera una distinzione tra dibattito pubblico facoltativo e obbligatorio, individuan­do solo alcune categorie specifiche per le quali il dibattito è obbligatorio, e in particolare per le ipotesi di cui al comma 2. Dall’unico allegato al decreto ministeriale DPCM 10 maggio 2018, n. 76 – regolamento recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico -, emerge che i criteri – qualitativi ed economici – per i quali l’attivazione del dibattito pubblica è obbligatorio risultano eccessivamente elevati. Di conseguenza la previsione di soglie così alte per attivare il subprocedimento de quo conferma il “monopolio della scelta” nelle mani dell’amministrazione. Ulteriore profilo di criticità è rinvenibile nell’inquadramento della CNDP, la norma in analisi afferma che è istituita presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Sarebbe tuttavia stato opportuno istituirla pressa un’autorità amministrativa indipendente, come in Francia.

Ultimo aspetto da considerare si rinviene dalla lettura del comma 4[6], il quale sottopone gli esiti del dibattito pubblico ad una discussione in sede di conferenza di servizi. L’entrata in gioco della conferenza di servizi comporta in via diretta l’ingresso dell’organo politico, scostandosi così idealmente dalla ratio principale sottesa all’istituzione del dibattito pubblico. Se il principale intento del legislatore era quello di garantire, in prospettiva, l’effettività della partecipazione democratica nella realizzazione delle grandi infrastrutture basata sui principi di imparzialità e trasparenza, aver previsto la discussione degli esiti della consultazione pubblica in sede di conferenza di servizi altera inevitabilmente l’originaria natura dello strumento partecipativo volto a favorire il ruolo degli stakeholders.

Per concludere, sebbene appaia ancora come un cantiere aperto, l’introduzione di tale istituto nel nostro panorama normativo ha rappresentato, come rilevato da Di Gaspare, un notevole passo in avanti per la democrazia partecipativa sul piano della realizzazione delle grandi infrastrutture[7]. Dunque una valutazione effettiva dipenderà soprattutto dalla sua attuazione, che dimostrerà l’utilità dello stesso.

(Martina Cardone)

 

 

[1] Art. 2, DPCM 10 maggio 2018, n. 76: Regolamento recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico, vigente al 24.8.2018

[2] Articolo 22, d.lgs. n. 50/2016, intitolato “Trasparenza nella partecipazione di portatori di interessi e dibattito pubblico”, ed è collocato all’interno del titolo relativo alla “pianificazione, programmazione e progettazione”, modificato e aggiornato dal d.lgs. 56/2017 www.codiceappalti.it

[3] Sul punto V. De Santis, La nuova legge della Regione Toscana in materia di dibattito pubblico regionale e promozione della partecipazione, in Associazione Italiana dei Costituzionalisti, Osservatorio costituzionale, VII, 2013 www.osservatorioaic.it

[4] Si può instaurare anche in fasi successive, ma comunque non oltre l’avvio della progettazione definitiva. Per un maggior approfondimento si veda il S. Marci, Una nuova forma di partecipazione: il dibattito pubblico sulle grandi opere infrastrutturali, dossier di Esperienze n. 35, Senato della Repubblica, 2018, p.18.

[5] A. Averardi, Amministrare il conflitto: costruzione di grandi opere e partecipazione democratica, in Riv. Trim. dir. pubb., III, 2015, p. p. 1187. Dell’autore si veda anche La decisione amministrativa tra dissenso e partecipazione. Le ragioni del “dibattito pubblico, Relazione al Convengo Aipda 5-7 ottobre 2017 “Decisioni amministrative e processi deliberativi”, in www.aipda.it

[6] Art. 22, comma 4, d.lgs. 50/2016 “Gli esiti del dibattito pubblico e le osservazioni raccolte sono valutate in sede di predisposizione del progetto definitivo e sono discusse in sede di conferenze di servizi relative all’opera sottoposta al dibattito pubblico”.

[7] G. Di Gaspare, Il dibattito pubblico tra democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa, in www.amministrazioneincammino.luiss.it