Il Consiglio di Stato sugli enti di ricerca: i profili di qualità della regolazione. Parere n. 2210/2016

La Commissione speciale del Consiglio di Stato, in data 25 ottobre 2016, ha espresso il proprio parere sullo Schema di decreto legislativo recante “Semplificazione delle attività degli enti pubblici di ricerca” (c.d. “EPR”), adottato dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca ai sensi dell’articolo 13 della legge 124/2015. Di seguito i profili relativi alla qualità della regolazione.

 

(…) “3. Rilievi e condizioni generali

3.1. La necessità di integrare l’attività di consultazione.

Posto che uno dei principali obiettivi che l’intervento normativo si propone di realizzare è quello di rendere le procedure e le normative più consone alle peculiarità degli scopi istituzionali di tali enti, lo strumento della consultazione svolge un ruolo fondamentale e imprescindibile al fine di individuare in concreto le specifiche criticità degli EPR e conseguentemente avviare, in vista di un loro effettivo superamento, il processo di riforma e semplificazione amministrativa (cfr., su questo strumento di qualità della regolazione, il parere di comm. spec. n. 1142 del 9 maggio 2016, punto 13.1, dove si richiamano anche i report dell’OCSE in materia).

Tuttavia, dall’esame della scheda AIR risulta la assoluta carenza dell’attività di consultazione nella redazione dello schema in esame: tale dato emerge sotto due diversi profili.

Da un lato, l’individuazione dei problemi da risolvere con l’intervento normativo in oggetto appare del tutto sconnessa dalla fase di consultazione e di analisi di impatto, laddove dovrebbe essere l’opposto. È vero che, nella scheda AIR (Sezione 1), lett. A) ), si elencano, in effetti, le “principali criticità emerse” con riferimento agli EPR (che appaiono anche condivisibili: “scarsa autonomia statutaria, regolamentare, programmatoria e contabile”; “insufficiente livello di premialità, legato anche alla scarsa mobilità”; “ridotta libertà di ricerca e scarsa autonomia professionale”; “inadeguatezza dell’attuale disciplina normativa”; “inadeguatezza dell’attuale sistema contabile del EPR”). Tuttavia, nell’elencare tali criticità, il Governo non fa alcun riferimento alle tecniche di indagine ad esse relative, e alle modalità con cui esse sono state individuate e al modo in cui sono emerse; men che meno si fa riferimento alla fase di consultazione.

Dall’altro lato (scheda AIR, Sezione 2), si afferma che “sono stati consultati gli enti di ricerca destinatari dell’intervento, nelle persone dei presidenti degli enti stessi” e che da questi incontri “non sono emersi rilievi critici” sulle linee generali dello schema normativo. Come già sottolineato in più occasioni da questo Consiglio di Stato, non può essere considerata tecnicamente una consultazione quella svolta esclusivamente nei confronti dei dipendenti o del personale interno interessato (cfr. comm. spec. 5 maggio 2016, n. 1113, in materia di dirigenza sanitaria, punto 2, capoverso 18; comm. spec., 9 maggio 2016, n. 1142, in materia di autorità portuali, punto 13.1; sez. atti norm., 22 marzo 2016, n. 764, in materia di riorganizzazione del MAE, punto 12.1; sez. atti norm., 21 luglio 2016, n. 1701, in materia di servizi di vigilanza antincendio, punto 4, capoverso 3).

Inoltre, la consultazione allo stato risulta carente perché manca una ricognizione adeguata ed effettiva delle problematiche del sistema di ricerca italiano e un’interlocuzione con il mondo scientifico “esterno” a quello degli enti.

È altresì assente un confronto con i settori interessati (agricoltura, medicina, tecnologia, etc. etc.), ivi compresi gli operatori e le imprese attivi in quei settori. Difetta, infine, una fase di ascolto degli operatori internazionali del settore, che pure sono decisivi in una ricerca che prescinde sempre di più dalle frontiere nazionali. (…)

3.2. La necessità di prevedere un’attività di monitoraggio.

Oltre alla preventiva attività di consultazione, assume un ruolo decisivo anche la successiva attività di monitoraggio.

Invero, nell’esame della cd. ‘riforma Madia’ il Consiglio di Stato ha sottolineato in più occasioni la rilevanza cruciale della fase attuativa di una riforma che mira a un cambiamento profondo nell’amministrazione pubblica del Paese (cfr. pareri: sez. atti norm. 24 febbraio 2016, n. 515, al punto 3; comm. spec. 30 marzo 2016, n. 839, al punto 1 del ‘considerato’; comm. spec. 1° aprile 2016, n. 855, ai punti II.f).4, II.f).5 e II.g).1; comm. spec. 7 aprile 2016, n. 890, al punto 1 del ‘considerato’; comm. spec. 15 aprile 2016, n. 929, punti 1.5 e 3.1 del ‘considerato’; comm. spec. 3 maggio 2016, n. 1075, al punto 2, parte I del ‘premesso e considerato’; comm. spec. 5 maggio 2016, n. 1113, al punto 2; comm. spec. 9 maggio 2016, n. 1142, ai punti 2.4 e 3.3, parte I, e 6.8.1, parte II, del ‘considerato’; comm. spec. 12 maggio 2016, n. 1183, punto 2.2 del ‘considerato’; comm. spec. 13 luglio 2016, n. 1640, al punto 2 del ‘premesso e considerato’, comm. Spec. 4 agosto 2016, n. 1784, parte A, punto 2.1). Si è affermato che una riforma è tale solo quando raggiunge un’effettiva attuazione, che sia percepita da cittadini e imprese e rilevata dai dati statistici. L’attuazione passa attraverso l’emanazione di correzioni legislative e di fonti secondarie, l’elaborazione di prassi applicative virtuose (cd. best practices) e soprattutto l’adozione di adeguate iniziative – non normative – di formazione, comunicazione istituzionale e informatizzazione. Tali misure non sono ‘aggiuntive’ rispetto alla riforma, fanno parte integrante della riforma stessa, e ne possono determinare il successo in misura rilevante.

Nello schema in esame, la disciplina di tale fase di monitoraggio manca del tutto, anche se la Sezione 1, lett. C, della scheda AIR contiene qualche elemento che però deve essere adeguatamente sviluppato.

A tal fine, nel caso di specie, è necessario – ad avviso di questo Consiglio di Stato – prevedere un compiuto meccanismo di monitoraggio già nello schema in esame, con una nuova norma ad hoc. Non appaiono, allo scopo, sufficienti, le previsioni limitate e parziali di cui all’art. 6, comma 4, dello schema (monitoraggio sull’andamento delle assunzioni) e di cui all’art. 7, comma 4 (secondo cui la consulta dei presidenti degli ERP relaziona periodicamente sullo stato di attuazione della Carte europea dei ricercatori).

In primo luogo, tale meccanismo dovrebbe indicare il soggetto, o un gruppo di soggetti, deputato a svolgere il monitoraggio stesso. Potrebbe essere opportuno individuare tale funzione non soltanto in capo al MIUR: sia per rimarcare la maggiore autonomia degli EPR, sia per considerare anche gli EPR operanti in altri settori, ad es. quello sanitario.

In secondo luogo, si dovrebbe contemplare l’utilizzo di indicatori sostanziali e non solo formali. In particolare, la Sezione I, lett. C), della scheda AIR, considera come indicatore generale per la verifica del raggiungimento degli obiettivi della riforma “l’effettivo adeguamento degli statuti e dei regolamenti alle prescrizioni innovative contenute nell’emanando d.lgs.”: tale obiettivo appare, invero, meramente strumentale, perché non garantisce, di per sé, un cambiamento effettivo della realtà attuale.

Più significativi appaiono, invece, quelli che sono considerati dalla stessa scheda come “indicatori specifici” (“effettiva realizzazione della libertà di ricerca”, “portabilità dei progetti”, “valorizzazione professionale”, “tutela della proprietà intellettuale”) e che dovrebbero diventare gli indicatori principali della VIR, garantendo un migliore coordinamento tra gli “indicatori specifici” e gli indicatori principali. A questi indicatori se ne potrebbero aggiungere altri quali, a titolo di mero esempio, la misurazione di un eventuale fenomeno di rientro di scienziati e ricercatori da sedi estere all’Italia.

Si potrebbero, infine, rendere pubblici i risultati di questo monitoraggio, ad esempio tramite una relazione al Parlamento, ovvero al rapporto rivolto al sistema universitario e di ricerca. Appare importante che tutto questo meccanismo sia contenuto, come si è detto nel rilievo iniziale, già nella norma primaria dell’emanando decreto legislativo. (…)

3.3. La necessità di provvedere a un riordino normativo.

Da ultimo, ma non per ultimo, occorre considerare la necessità che un intervento così rilevante debba avere anche una funzione di riordino normativo – se non addirittura di codificazione – della legislazione oggi in vigore, che pure viene dal Governo considerata “inadeguata” nell’elencazione delle criticità nella scheda AIR. Orbene, l’intervento interessa un ampio numero di normative preesistenti, coprendo un arco di almeno tre decenni: dalla l. n. 168 del 1989 sull’istituzione del Ministero al d.lgs. n. 204 del 1998, di attuazione della legge n. 59 del 1997, e al d.lgs. n. 213 del 2009 sul riordino degli enti di ricerca in attuazione della delega di cui alla l. n. 165 del 2007. Ma i testi normativi interessati sono anche molti altri.

Si ritiene, allora, necessaria la ricognizione e il riordino di questa stratificazione normativa in un testo unico, che potrebbe avere natura innovativa, cogliendo l’occasione dalla possibilità di procedere a decreti integrativi o correttivi, ma anche solo ricognitiva, ai sensi dell’art. art. 17-bis, comma 3, della legge n. 400 del 1988.

 (Silvia Simone)