Europe can do better: Il Rapporto Stoiber 2011

CE_logoSono passati ormai cinque anni dall’avvio del programma di riduzione degli oneri amministrativi promosso dalla Commissione Europea nel marzo 2007. Tale programma ha fissato un obiettivo di riduzione del 25% degli obblighi d’informazione a tutti i livelli di governo da raggiungere al più tardi nel 2012 attraverso la condivisione della responsabilità degli Stati membri e delle istituzioni comunitarie. Al fine di raccogliere suggerimenti circa l’attuazione del programma è stato istituito nell’agosto 2007 un gruppo di 14 esperti indipendenti presieduto da Edmund Stoiber, ex presidente della Baviera, e denominato High Level Group of Independent Stakeholders on Administrative Burdens (HLG). I membri dell’HLG sono stati selezionati in funzione delle proprie competenze in materia di better regulation e/o nei 13 settori di policy interessati dal programma d’azione e provengono da organismi interessati alla riduzione degli oneri in ambito nazionale quali associazioni imprenditoriali, parti sociali e organizzazioni ambientali e dei consumatori. A partire dall’agosto 2010 tra i compiti principali dell’HLG è stato incluso non solo quello di esprimersi attraverso pareri e suggerimenti sulle misure di riduzione degli oneri a livello comunitario raccogliendo le opinioni degli stakeholders a livello nazionale ma anche quello di preparare un report sulle best practices che assicurano negli Stati membri un’attuazione efficiente delle normativa comunitaria. Tale ulteriore compito è frutto della valutazione della Commissione Europea secondo cui circa un terzo degli oneri amministrativi derivanti dalla normativa europea non proviene dalle disposizioni della normativa stessa bensì dalle carenze del processo di attuazione a livello nazionale.

A novembre 2011 l’HLG ha adottato una relazione che presenta esempi di buone pratiche in tema di riduzione degli oneri raccolti somministrando un questionario ai governi degli Stati membri e verificati attraverso la consultazione delle organizzazioni di stakeholders nazionali. Gli esempi sono stati selezionati in funzione del loro impatto sui destinatari degli interventi e del loro carattere innovativo senza tenere conto della loro rappresentatività in senso geografico tanto che tra le 44 buone pratiche riportate a rappresentare l’Italia è il solo programma di semplificazione e modernizzazione per il periodo 2011-2015 lanciato dalla Regione Lombardia.

La prima evidenza interessante che emerge dalla relazione dell’HLG è la constatazione che finora poco si è fatto a livello europeo per abbattere le barriere alla circolazione delle buone pratiche in tema di riduzione degli oneri tra Stati membri. Tale dato appare piuttosto sorprendente se si considera l’impegno profuso dalle istituzioni comunitarie per la costituzione e il rafforzamento di networks transnazionali di esperti come l’SCM Network, la rete degli SPOC (Single Point of Contact in Member States) e gli incontri tra direttori generali della semplificazione negli Stati membri organizzati regolarmente dalla Commissione Europea. Come segnala la relazione, tali arene di scambio transnazionale di buone pratiche risultano piuttosto inefficaci per la carenza tanto di strumenti metodologici quanto di sistemi di incentivi adeguati per coinvolgere non solo gli esperti ma anche le amministrazioni di line chiamate a realizzare gli interventi di riduzione e i leader politici tenuti a offrire il proprio commitment alla promozione di misure ambiziose e innovative. Al fine di rafforzare il framework per la circolazione di buone pratiche a livello europeo, l’HLG suggerisce alla Commissione di fare ricorso a valutazioni comparative delle performance degli Stati membri nei vari settori di intervento. Senza la definizione di strategie e strumenti di accompagnamento del trasferimento di buone pratiche più raffinati, però, l’attivazione dei meccanismi di “naming e shaming” tipici degli esercizi di valutazione comparativa appare una soluzione insufficiente a superare gli attuali limiti delle iniziative di costruzione della capacità amministrativa a livello nazionale promossi dalla Commissione Europea.

Altra evidenza significativa messa in rilievo dalla relazione è la difficoltà esibita da larga parte degli Stati membri nello sviluppare strategie di semplificazione che siano comprensive, vale a dire capaci di coinvolgere nella crociata contro gli oneri non solo le burocrazie nazionali ma anche le autonomie territoriali, gli stakeholders e gli utenti finali. Al fine di superare tale difficoltà, l’HLG raccomanda in primo luogo significativi investimenti nella costruzione di un assetto di governance imperniato su una agenzia o ministero centrale con un chiaro mandato per il coordinamento del programma di riduzione che si snoda attraverso le diverse articolazioni dell’amministrazione. In secondo luogo è opportuno strutturare adeguatamente forme regolari di consultazione dei regolati magari ricorrendo anche al supporto offerto dagli “oversight bodies” indipendenti in paesi come Regno Unito, Germania, Olanda, Svezia e Repubblica Ceca. Infine, l’HLG suggerisce di arricchire l’agenda di semplificazione: prendendo sul serio la percezione degli oneri da parte degli utenti finali (end-user perspective) come fatto recentemente dal Governo Cameron nel Regno Unito attraverso il lancio della consultazione telematica “Red Tape Challenge”; rinnovando gli obiettivi di riduzione affiancando i costi di conformazione a quelli di informazione come fatto dai governi olandese e tedesco; prestando particolare attenzione al principio “Think Small First” introdotto dallo “Small Business Act for Europe” al fine di non generare oneri non proporzionati alla realtà di piccole e medie imprese; rafforzando l’analisi di impatto come scrutinio preventivo degli oneri associati alle nuove regole; favorendo approcci basati sulla valutazione del rischio; last, but not the least, investendo nella digitalizzazione come principale volano della riduzione degli obblighi informativi.

Muovendo da tali raccomandazioni, il rapporto si chiude con la presentazione di una “Check-list for good implementation of EU legislation” quale strumento che viene messo a disposizione degli Stati membri per guidare i processi di recepimento della normativa comunitaria verso misure il meno onerose possibile. Si tratta di un questionario che si limita a chiedere al decisore nazionale se tutti gli elementi di una moderna agenda di semplificazione passati in rassegna sopra siano stati presenti nel processo di recepimento della normativa comunitaria. A sorprendere è l’assenza nella check-list del coordinamento multi-level dei processi di riduzione degli oneri quale elemento imprescindibile di efficacia dei programmi di semplificazione in contesti istituzionali caratterizzati dal decentramento di poteri e funzioni. Tale assenza riflette la scarsa attenzione offerta dalla relazione al tema dovuta probabilmente alla carenza nello scenario europeo di buone pratiche sulla specifica dimensione del coinvolgimento delle autonomie territoriali nei programmi di riduzione avviati dai governi nazionali.

Sulla riduzione degli oneri a livello subnazionale la relazione dell’HLG rimanda a un ulteriore rapporto su “Administrative Burden Reduction at the Local and Regional Level” presentato dal Comitato delle Regioni nel maggio 2011. Se, da un lato, tale relazione costituisce un progresso poiché manifesta una inedita attenzione per le autonomie territoriali quale snodo nevralgico dei processi di riduzione multi-livello degli oneri, dall’altro lato essa tradisce la persistente assenza di consapevolezza e scrupolo metodologico quale ineludibile supporto di programmi capaci di governare la complessità del decentramento piuttosto che di by-passarla invocando, come fatto dal Comitato delle Regioni, improbabili trasferimenti orizzontali volontari di buone pratiche tra enti locali.

Leggi il Rapporto

European Commission/High Level Group of Independent Stakeholders on Administrative Burdens, Europe can do better. Report on best practice in Member States to implement EU legislation in the least burdensome way,2011

(Recensione a cura di Fabrizio Di Mascio)