Corte di giustizia europea sull’AIR. Sentenza Sungro SA c. Consiglio e Commissione EU, 2010

La mancanza dell’AIR può dar luogo a profili di responsabilità extracontrattuale delle istituzioni europee? Sì, ma spetta alla ricorrenti dimostrare il nesso di causalità tra la violazione del principio di proporzionalità ed il danno subito.

Al fine di determinare il pregiudizio addebitabile ad un’azione illecita di un’istituzione europea, occorre prendere in considerazione gli effetti della violazione che ha fatto sorgere la responsabilità e non quelli dell’atto nel quale essa si inserisce, nei limiti in cui l’istituzione potesse o dovesse adottare un atto avente lo stesso effetto senza violare la norma di diritto. In altri termini, l’analisi del nesso di causalità non può partire dalla premessa inesatta secondo la quale, in assenza di comportamento illecito, l’istituzione si sarebbe astenuta dall’agire o avrebbe adottato un atto contrario, il che potrebbe anche costituire un comportamento illegittimo da parte sua, ma deve procedere comparando la situazione prodotta, per il terzo interessato, dall’azione illecita e la situazione che sarebbe per esso risultata da un comportamento dell’istituzione rispettoso della norma di diritto. Si deve pertanto ricercare se l’illecito nella specie contemplato sia direttamente all’origine del danno fatto valere al fine di stabilire l’esistenza di un nesso di causalità diretto tra il comportamento ascritto all’istituzione e il danno asserito. Spetta alle ricorrenti fornire la prova di un siffatto nesso di causalità.

In order to determine the harm attributable to a wrongful act of a Community institution, account must be taken of the effects of the failure which caused liability to be incurred and not of those of the measure of which it forms part, provided that the institution could or should have adopted a measure having the same effect without breaching any rule of law. In other words, the analysis of the causal link cannot start from the incorrect premiss that, in the absence of unlawful conduct, the institution would have refrained from acting or would have adopted a contrary measure, which could also amount to unlawful conduct on its part, but must be based on a comparison between the situation arising, for the third party concerned, from the wrongful act and the situation which would have arisen for that third party if the institution’s conduct had been in conformity with the law. The Court must therefore consider whether the unlawful act impugned in this case is the immediate cause of the damage alleged to establish the existence of a direct relationship of cause and effect between the conduct of which the Community is accused and the damage complained of. The burden of proof of such a casual link rests on the applicants. (47, 48, 49)

Sintesi e massime a cura di Simona Morettini

Tra il 26 giugno e il 25 ottobre 2007, alcune imprese di sgranatura del cotone con sede in Spagna, tra le quali la Sungro SA, si sono rivolte al Tribunale europeo per ottenere la riparazione del pregiudizio che assumevano di aver subito in ragione dell’adozione e dell’applicazione, nel corso della raccolta 2006/2007, di alcune disposizioni del Regolamento del Consiglio n. 1782/2003, poi annullate dalla Corte di Giustizia con la sentenza Spagna c/ Consiglio (causa C 310/04) per violazione del principio di proporzionalità.

Più esattamente, nella citata sentenza, la Corte aveva annullato le disposizioni controverse, in quanto la loro adozione non era stata preceduta da uno studio di valutazione dei probabili effetti socio-economici della riforma proposta per la disciplina degli aiuti europei nel settore del cotone, mentre siffatti studi erano stati effettuati nell’ambito della riforma dei regimi di aiuto in altri settori, come quello del tabacco.

In assenza dell’analisi d’impatto della regolazione (AIR), dunque, il Consiglio non era riuscito a dimostrare alla Corte che il nuovo regime di aiuto al cotone fosse stato adottato mediante un corretto esercizio del suo potere discrezionale, il quale implicava che fossero presi in considerazione tutti gli elementi e le circostanze di fatto pertinenti.

Nella pronuncia in esame, il Tribunale è stato chiamato pertanto a valutare se il pregiudizio economico invocato dalle ricorrenti fosse ricollegabile direttamente alla violazione del principio di proporzionalità in cui, secondo la Corte di Giustizia, il Consiglio era incorso al momento dell’adozione del regolamento controverso, ovvero non aver svolto l’AIR.

Innanzitutto, il Giudice ricorda che, ai fini dell’accertamento della responsabilità extracontrattuale dell’UE, l’analisi del nesso di causalità non può partire dalla premessa inesatta secondo la quale, in assenza di comportamento illecito, l’istituzione si sarebbe astenuta dall’agire o avrebbe adottato un atto contrario; ma deve procedere comparando la situazione prodotta, per il terzo interessato, dall’azione illecita e la situazione che sarebbe risultata da un comportamento dell’istituzione rispettoso della norma di diritto.

Nella specie, dalla citata sentenza Spagna/Consiglio risulta che la Corte non ha censurato le disposizioni controverse per ragioni di merito, bensì esclusivamente per la mancata realizzazione di uno studio di impatto della riforma prima della loro adozione. Da ciò consegue che non vi è un automatico nesso di causalità tra qualunque diminuzione di reddito dovuta alla sola riforma e l’illecito constatato dalla Corte, poiché tale illecito non rimette in discussione la scelta di fondo del Consiglio di procedere ad una riforma del regime degli aiuti dell’UE nel settore del cotone.

Spettava pertanto alle ricorrenti fornire elementi probatori al fine di dimostrare che le quote di aiuti presi in considerazione all’atto della riforma del 2004, che sono all’origine del pregiudizio da esse invocato, sarebbero state diverse se le istituzioni europee avessero, conformemente a tale sentenza, considerato l’insieme dei dati e fatti pertinenti (impatto sulla produzione di cotone, costi salariali legati alla coltivazione del cotone e incidenza del nuovo regime sul settore della sgranatura).

In altri termini, spettava alle ricorrenti dimostrare che la realizzazione di uno studio preliminare di impatto della riforma avrebbe indotto il Consiglio a non riformare il regime degli aiuti nel settore del cotone o quantomeno a scegliere un sistema diverso da quello previsto dalle disposizioni controverse.

Al contrario, nel caso di specie, a giudizio del Tribunale, le ricorrenti non sono riuscite a dimostrare che, in assenza dell’illecito constatato dalla Corte di Giustizia, il regolamento controverso non sarebbe stato adottato o avrebbe necessariamente avuto un contenuto differente.

Dallo studio di impatto, effettuato dai servizi della Commissione nel corso del 2007, è risultato, infatti, che fra le tre opzioni strategiche considerate, cioè l’aiuto alla produzione (detto «scenario preriforma»), il «disaccoppiamento totale» e il «disaccoppiamento quasi totale» (detto «scenario 2004»), è proprio quest’ultima a offrire i migliori strumenti per raggiungere gli obiettivi della politica agricola comune. Ed a conferma di ciò, il nuovo regolamento adottato in seguito alla citata sentenza Spagna/Commissione, cioè il Regolamento del Consiglio 23 giugno 2008, n. 637, ha mantenuto le stesse quote di aiuti previste nel Regolamento n. 1782/2003, annullato dalla Corte.

Secondo il Tribunale, pertanto, le ricorrenti non sono state in grado di dimostrare che il pregiudizio economico da esse subito in ragione dell’applicazione, nel corso della raccolta 2006/2007, di alcune disposizioni del Regolamento n. 1782/2003 sia dipeso, in ragione di un rapporto di causa-effetto, dalla violazione del principio di proporzionalità da parte del Consiglio per non aver svolto l’AIR prima di adottare le disposizioni controverse. Da qui, il rigetto delle domande di risarcimento danni dalle stesse avanzate nei confronti delle istituzioni europee.