Consiglio di Stato sulla qualità della regolazione. Il parere n. 515/2016

La sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato ha espresso il proprio parere sullo Schema di decreto legislativo recante “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell‟articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”. Di seguito i profili relativi alla qualità della regolazione.

[…] 2.3. Le considerazioni che precedono potrebbero indurre a valorizzare ulteriormente il ruolo consultivo del Consiglio di Stato in questa fase di riforme strutturali, anche con riguardo all’esigenza di riordino normativo. In precedenza, a tale funzione è stato fatto ricorso anche per un supporto operativo nei processi di riordino normativo (già l’art. 17, comma 25, della legge n. 127 del 1997, nel delimitare le funzioni consultive obbligatorie del Consiglio di Stato, vi fa rientrare, accanto all’attività regolamentare – governativa e ministeriale – anche “l’emanazione dei testi unici”), per cui il Consiglio ha avuto modo di offrire molteplici spunti di riflessione sia sui singoli settori codificati sia sul tema delle regole sulla normazione. L’Adunanza Generale e la Sezione consultiva per gli atti normativi, in passato, non si sono sottratti al compito di identificare alcuni profili rilevanti di carattere sistemico e generale, suggerendo una ricognizione del valore della “qualità della regolazione‟ e del ricorso a nuovi strumenti, tratti dalla pratica internazionale, nonché a quello di “codificazione‟, rilevandone l‟evoluzione rispetto all’originario concetto ottocentesco, presentandosi ora soprattutto la necessità di inserire nei codici, oltre al mero consolidamento formale, anche elementi che comportino una effettiva semplificazione sostanziale, e preferibilmente una – anche parziale – deregolazione della materia (sub specie di liberalizzazione).

Si rileva, altresì, come – per i codici ma anche per gli altri schemi di intervento – si debba rendere più maturo il ricorso ai nuovi strumenti, non solo giuridici, di qualità della regolazione: l’analisi di impatto della regolazione (AIR), la consultazione, la valutazione ex post dell‟impatto regolamentare (VIR). Tale tematica è resa attualissima dal dibattito sugli interventi in materia di competitività e risulta in effetti, troppo spesso, poco approfondita dagli schemi sottoposti all’esame del Consiglio di Stato. Ciò potrebbe indurre ad associare più frequentemente – sulla base di normative già oggi vigenti – il Consiglio di Stato all’attività di riforma e semplificazione normativa in senso lato, oltre che attraverso una partecipazione diretta alla fase di riassetto, anche mediante un sostegno tecnicogiuridico alla fase di definizione e messa a regime degli strumenti di semplificazione e qualità della regolazione. In altri termini, si potrebbe profilare un‟evoluzione del modello da tempo presente all’art. 14, n. 2), del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, che già consente al Consiglio di svolgere, per conto del Governo, funzioni di prima redazione di schemi di atti normativi, e che potrebbe oggi essere utilizzato – come già accaduto in passato – per una redazione di progetti di riforma, di riordino o di semplificazione, nonché della loro attuazione.

3. Tornando alla riforma di cui alla legge n. 124 del 2015, va sottolineata la rilevanza cruciale della “fase attuativa‟ di un intervento quale quello in oggetto, che mira a un cambiamento profondo nell’amministrazione pubblica del Paese. Una riforma è tale solo quando raggiunge un’effettiva attuazione, che sia effettivamente “percepita‟ da cittadini e imprese e “rilevata” dai dati statistici e dal monitoraggio ex post.

3.1 Se è vero – come è stato affermato – che la legge spesso è necessaria, per correggere difetti di leggi precedenti e, ove possibile, per delegificare e riordinare, è altrettanto vero che i problemi della pubblica amministrazione spesso dipendono proprio dalla cattiva o mancata attuazione delle leggi, se non dall’eccesso o dal disordine di esse. Certo, nemmeno la redazione dei decreti attuativi è sufficiente: l’esperienza internazionale insegna che sempre più spesso le riforme “si perdono” nelle prassi amministrative conservative, nel difetto di un’adeguata informatizzazione, nel mancato apprendimento dei meccanismi da parte degli operatori pubblici, nel difetto di comunicazione con i cittadini e le imprese, che non riescono a conoscere, e quindi a rivendicare, i loro nuovi diritti. Il Consiglio di Stato raccomanda, pertanto, al Governo di curare attentamente questa ulteriore fase attuativa, che prenderà avvio al momento dell‟entrata in vigore dei decreti legislativi e dei regolamenti previsti dalla legge n. 124: adeguate iniziative non solo “normative”, tramite i cd. decreti correttivi, ma anche (e soprattutto) “non normative‟ di formazione, di comunicazione istituzionale, di informatizzazione, di monitoraggio delle prassi, insomma di “manutenzione” costante del funzionamento della riforma sono elementi altrettanto importanti per la sua piena realizzazione. A tal fine, si raccomanda alla scrivente Amministrazione di valutare la costituzione di una “cabina di regia‟, per assicurare il massimo coordinamento per una attuazione piena e completa della riforma. Tale cabina potrebbe vedere la partecipazione non soltanto delle strutture ministeriali volta per volta coinvolte, ma anche di quelle responsabili per la formazione, la comunicazione istituzionale, l‟informatizzazione, nonché di tutti gli altri soggetti pubblici, anche indipendenti, coinvolti.

3.2 Pur essendo solo il primo passo nell’attuazione di una riforma, quello della confezione degli strumenti normativi attuativi – come quello in esame – è senza dubbio un momento decisivo in ciò che è stata definita “the hard road from reform to implementation”. Il parere del Consiglio di Stato non può non tener conto dell’esigenza di ‘qualità normativa’ sottesa a tali strumenti. Ciò impone un esercizio delle funzioni consultive che sia adeguato a tale esigenza: una verifica non solo della legittimità in senso formale delle disposizioni esaminate, ma anche della idoneità delle norme giuridiche a perseguire ‘in concreto’ gli interessi pubblici prefissati dalla legge di riforma: ciò rende necessaria anche una verifica dell’‘impatto positivo’ delle norme, così da ridurre e non invece aggravare oneri di comprensione, interpretazione, pratica applicazione, prevenzione del contenzioso, da parte di tutti i destinatari, con particolare riferimento ai cittadini e alle imprese. A tale scopo soccorre anche la sopra menzionata complementarietà, stabilita dalla Costituzione, delle funzioni consultive con quelle giurisdizionali: le problematiche affrontate chiamano direttamente in causa anche la giurisdizione, e in particolare la giurisdizione amministrativa, che è attraversata dai problemi affrontati dalla riforma, poiché è chiamata in ultima istanza a risolvere le questioni che l’azione dell’amministrazione non è stata in grado di risolvere. Il Consiglio di Stato intende valorizzare questa complementarietà nell’esercizio delle sue funzioni consultive sui prossimi schemi di normative attuative della legge n. 124. Difatti, si intende considerare, per l’esame dei provvedimenti successivi a quello in oggetto, la costituzione di Commissioni speciali per integrare la Sezione consultiva per gli atti normativi con altri Magistrati in servizio presso l’Istituto, assicurando al contempo una visione unitaria di tutti i provvedimenti attuativi della riforma e la specializzazione dei Magistrati coinvolti.

3.3 Le stesse ragioni di perseguimento della qualità normativa inducono a una ulteriore riflessione sul metodo di svolgimento delle funzioni consultive. Rispetto all’originario modello, “chiuso all’esterno”, di valutazione degli schemi di provvedimento, si vanno facendo strada esperienze di ascolto e di valutazione delle ragioni e delle istanze dei soggetti in campo: le amministrazioni pubbliche ma anche i destinatari degli interventi (si pensi, ad esempio, alle consultazioni regolarmente svolte dalle Autorità indipendenti, specie quelle di regolazione, sul modello della consultation di matrice internazionale). Peraltro, tale ‘apertura all’esterno’ appare in linea con le finalità di crescita, sviluppo e competitività sottese alle recenti riforme amministrative, la cui concreta realizzazione dipende anche dalla fiducia degli investitori nella stabilità del quadro regolatorio e nell’efficienza degli apparati pubblici. L’apertura all’ascolto di voci esterne, lungi dal condizionare la neutralità e l’indipendenza con cui si esercitano le funzioni consultive, può soltanto rendere tale esercizio più consapevole, poiché fondato su una più diretta conoscenza delle problematiche ‘concrete’. Nel lavoro conseguente alla riforma organica di cui alla legge n. 124, il Consiglio di Stato ha quindi intenzione di interloquire direttamente, ove necessario, anche mediante apposite audizioni, con rappresentanti governativi che hanno curato la redazione dei testi – sia a livello politico che tecnico – allo scopo di meglio comprendere la ratio e gli impatti attesi delle misure normative in esame. Così come si ritiene possano essere ricevuti ed esaminati contributi scritti provenienti da soggetti, anche privati, rappresentativi dei destinatari degli schemi di normativa. Un’attenzione dedicata, dunque, ai destinatari delle regole, anche allo scopo di alleggerirli da oneri e gravosità procedurali non strettamente necessari […].