Codice Appalti: il parere del Consiglio di Stato sull’AIR del Ministero dei Beni culturali

Il 30 gennaio 2017 il Consiglio di Stato ha reso parere favorevole sul Regolamento concernente gli appalti pubblici di lavori riguardanti i beni culturali, in attuazione degli artt. 146 ss., d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (Codice appalti pubblici).

Con questo parere, il massimo giudice amministrativo prosegue sulla linea, inaugurata nel 2015, di valutare nella sua attività consultiva anche le modalità con le quali sono state realizzate l’AIR e le procedure di consultazione.

Il Consiglio di Stato sembra, dunque, aver ormai abbandonato l’atteggiamento inziale di self restraint. Si è passati, infatti, da un mero controllo formale circa la presenza dell’AIR ad un vero e proprio sindacato sull’adeguatezza dei contenuti riportati nella relazione e sulla metodologia seguita dall’Autorità proponente, fino ad arrivare, come nel parere in esame, alla esplicita richiesta di integrazione/ripetizione dell’AIR.

In particolare, in materia di appalti pubblici, fin dai primi pareri resi sui provvedimenti attuativi del Codice, la Commissione speciale del Consiglio di Stato, appositamente istituita a tal fine, ha richiamato l’attenzione sulla necessità di una attenta e “vera” analisi di impatto della regolazione. Infatti, come rilevato dalla Commissione, spesso – pur se una relazione AIR era formalmente presente – nella sostanza tale analisi non era stata eseguita nel rispetto degli standard che definiscono le modalità del suo svolgimento.

Anche in quest’ultimo parere, la Commissione riscontra l’inadeguatezza dell’AIR trasmessa dal Ministero dei beni culturali proprio nella parte relativa alla indicazione dei dati del fenomeno da regolare (premessa, invece, indispensabile per la concreta valutazione dell’impatto atteso della regolazione interessata), giudicandola carente sotto diversi profili.

Innanzitutto, non è stata condotta una valutazione degli oneri amministrativi presenti nella disciplina preesistente e, soprattutto, non vi è stato alcun tentativo di ridurli attraverso il regolamento in esame, pur essendo la semplificazione, come è noto, uno dei principi del Codice appalti.

Ad avviso del Consiglio di Stato, infatti, anche la scelta di “non semplificare” avrebbe dovuto essere adeguatamente motivata nell’AIR con specifico riferimento alle esigenze di interesse pubblico che impongono la conservazione degli oneri amministrativi esistenti.

La relazione AIR si presenta inoltre lacunosa ed inadeguata rispetto sia alla fase attuativa della nuova normativa sia a quella di monitoraggio (entrambe di rilevanza cruciale).

Ad avviso della Commissione speciale è necessaria, infatti, un’azione di costante monitoraggio del funzionamento delle norme, volta a verificarne l’idoneità a perseguire in concreto gli obiettivi fissati dalla legge.

In particolare, secondo il Consiglio di Stato, una verifica di impatto successiva all’entrata in vigore delle nuove norme (la cd. VIR) risulta indispensabile per due ragioni:

  • da un lato, per verificare se la riforma ha effettivamente raggiunto gli obiettivi attesi ed ha davvero migliorato l’attività di cittadini e imprese;
  • dall’altro, per predisporre su una base istruttoria seria e ‘quantitativamente informata’ i più efficaci interventi integrativi, correttivi o di chiarimento anche per prevenire il possibile contenzioso.

Nel caso di specie, la relazione AIR prevede che il monitoraggio, ai fini della VIR, consideri principalmente i seguenti indicatori: il numero delle schede tecniche allegate ai singoli progetti approvati dai sovrintendenti; il numero delle attestazioni di buon esito dei lavori da parte dei sovrintendenti. Ad avviso del Consiglio di Stato, tali indicatori non appaiono del tutto adeguati: risulta, in particolare, insufficiente utilizzare, come indicatore VIR (senza avere compiuto alcuna analisi quantitativa a monte), il numero delle schede tecniche allegate ai singoli progetti e approvate dai sovrintendenti (al più, il dato in esame costituisce un indicatore di oneri amministrativi).

Sarebbe opportuno, infine, stabilire già in sede di AIR con maggiore dettaglio le modalità ed i tempi della successiva attività di monitoraggio.

Sulla base di tali osservazioni, pur rilasciando parere favorevole, il Consiglio di Stato raccomanda al Ministero dei beni culturali di integrare sia l’AIR sia la VIR e soprattutto di prenderne atto nell’articolato del nuovo regolamento, introducendo una semplificazione della disciplina ed un sistema di effettivo monitoraggio del buon funzionamento della riforma.

Consiglio di Stato, Commissione speciale, 30 gennaio 2017, n. 263

(Simona Morettini)