Better regulation nella nuova Autorità pugliese dei servizi pubblici locali

di Miriam Giorgio

Il 20 agosto 2012 la Regione Puglia ha approvato la legge n. 24 recante disposizioni per il “Rafforzamento delle pubbliche funzioni nell’organizzazione e nel governo dei Servizi Pubblici locali” in conformità con la disciplina comunitaria e in attuazione di quella nazionale.

L’intervento normativo coinvolge i servizi pubblici di rilevanza economica – segnatamente il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti e il servizio di trasporto pubblico locale – mirando allo sviluppo dei rispettivi mercati nel rispetto dei principi dell’accesso universale, della tutela degli utenti, dell’efficienza nell’impiego delle risorse e di protezione dell’ambiente: le autorità regionali e locali agiranno, per questi obiettivi, collaborando con le altre autorità di riferimento: in primis, l’Autorità garante per la concorrenza ed il Mercato.

In particolare, si segnala, nell’ambito del testo normativo, l’istituzione di un’Authority regionale per la regolamentazione dei servizi pubblici locali con funzioni di controllo e tutela del mercato e della concorrenza a livello regionale. Peraltro, l’art. 7 che ne disciplina composizione, compiti e funzioni, precisa che prima di adottare le sue decisioni l’Authority è tenuta ad assicurare la piena partecipazione degli enti locali al processo decisorio, nonché a consultare le parti interessate, ossia destinatarie della regolazione (prime fra tutte, “le imprese regolate”). In altri termini, l’Autorità in questione sembra chiamata ad effettuare una valutazione dell’impatto dei propri provvedimenti sui destinatari diretti e indiretti (stakeholders, enti locali, associazioni dei consumatori, associazioni sindacali) (art 4 co.7). Questo è uno degli aspetti della disciplina per cui si attende un approfondimento nell’ambito del futuro regolamento attuativo: in esso si potrebbe infatti stabilire che l’Autorità regionale svolga un’AIR a tutti gli effetti – peraltro, la Regione Puglia con legge n. 29/2011 “Semplificazione e qualità della normazione” ha introdotto l’AIR (art.6) nell’ambito del proprio processo di produzione normativa – ovvero procedere con una mera attività di concertazione delle parti interessate dalle decisioni adotattate.

Per il resto, la legge stabilisce l’individuazione degli ATO (Ambiti territoriali ottimali, art. 2); che gli obblighi di servizio universale siano decisi dagli Organi di Governo: questi provvedono altresì a svolgere funzioni di programmazione, oltre che ad adottare i bandi di gara, all’aggiudicazione e all’affidamento dei servizi e a stabilire i criteri per la determinazione delle tariffe agevolate; che l’Autorità regionale per la regolamentazione dei servizi pubblici locali provveda anche a predisporre gli schemi-tipo dei contratti di servizio e della carta dei servizi.

Le modalità di affidamento possibili sono tre, vale a dire: a) affidamento a società considerate in house (rispetto alle quali si pongono delicati problemi di tutela della concorrenza e dei mercati nei due settori disciplinati); b) affidamento a seguito di procedura ad evidenza pubblica; c) affidamento a società partecipata a seguito di espletamento di procedura ad evidenza pubblica per la scelta del socio privato.

Soprattutto considerando la possibilità di affidamenti in house, tali da paralizzare la concorrenza nei mercati di riferimento, ma anche puntando allo sviluppo dei mercati oggetto di disciplina attraverso eventuali gestioni associate, la norma di cui all’art. 4 (Verifica delle condizioni di concorrenza e adozione del provvedimento sul regime di mercato) merita particolare menzione: infatti, l’Autorità di regolazione regionale è chiamata a verificare, per ciascun settore, le condizioni di mercato con la finalità di assicurare lo sviluppo della concorrenza all’interno dello stesso. A tal fine la stessa Autorità svolge un’analisi di mercato con cui accerta anche l’idoneità delle modalità di regolazione per la tutela della concorrenza. Sicché, in base alla legge, l’analisi di mercato deve accertare: la dimensione ottimale di svolgimento unitario del servizio; il migliore livello omogeneo con riferimento alla qualità del servizio; il grado di accesso universale e i benefici derivanti da economie di scala e di scopo; l’esistenza in ciascun ATO di società in house e la loro idoneità ad assicurare il servizio secondo i principi della legge n.24/2012.

Il corpo normativo è diviso in quattro capi: il Capo I (artt.1-7) contiene previsioni di carattere generale; il Capo II (artt. 8-16) e il Capo III (artt. 17-22) sono dedicati rispettivamente al servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani e al servizio dei trasporti regioanli e locali, attagliando gli aspetti generali della disciplina alle specifiche esigenze dei due diversi settori d’intervento. Infine, il Capo IV (artt. 23-25) fissa una disciplina transitoria per la prima applicazione della legge.

La legge 24/2012 si presenta sufficientemente dettagliata, sebbene per alcuni aspetti – ad esempio, le attività e i compiti dell’Autorità di regolazione regionale, nonché le modalità di controllo della regolazione nei settori interessati – si resta in attesa del regolamento attuativo. Inoltre, la legge 24/2012 è di poco successiva alla abrogazione dell’art. 4 del d.l. 138/2012 dichiarato illegittimo con sentenza della Corte Costituzionale n. 199/2002. La norma in questione contrasterebbe col divieto di ripristino di una previsione abrogata dalla volontà popolare – si tratta dell’art. 23 bis del d.l. 138/2011 – ai sensi dell’art. 75 Cost. Pertanto, in quanto la normativa regionale ripropone sostanzialmente la verifica della concorrenzialità dei servizi pubblici locali da parte dell’Autorità di regolazione regionale, occorre capire come si raccorderà sul punto la legge 24/2012 con l’abrogazione dell’art. 4, co.1 e 2 d.l. 138/2012 nella parte in cui prevedeva anche lo svolgimento di un’analisi di mercato volta alla tutela della concorrenza nei mercati in questione.