Autofinanziamento AGCOM per attività di regolazione. Le sentenze del TAR Lazio

Una compagnia telefonica ha presentato al TAR Lazio due ricorsi chiedendo, con il primo, l’annullamento della delibera con cui l’AGCOM le diffidava di versare il contributo dovuto per le spese di funzionamento della medesima Autorità (quinquennio 2006 – 2010), con il secondo, l’annullamento della delibera con cui veniva rideterminato l’importo da pagare.

Preliminarmente, il giudice di prime cure ha sollevato, con due ordinanze collegiali una questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia chiedendo se le disposizioni comunitarie di settore (direttiva n. 2002/20, c.d. direttiva autorizzazioni) dovessero essere interpretate come ostative alla disciplina nazionale (legge. n. 266 del 2005).

Il giudice amministrativo ha evidenziato le differenze intercorrenti tra i due sistemi: quello nazionale mira a coprire con i contributi tutti i costi sostenuti dall’Autorità e non coperti dal finanziamento statale, creando un sistema di autofinanziamento che differenzia il sacrificio imposto a ciascun operatore sulla base della propria capacità economica; quello europeo, invece, mira a coprire esclusivamente i costi che le autorità nazionali hanno in concreto sopportato per lo svolgimento dell’attività di regolazione ex ante.

La Corte di Giustizia audita ha ritenuto che la direttiva autorizzazioni non impedisce agli Stati Membri di prevedere forme di autofinanziamento per le attività delle Autorità. Tuttavia, tale imposizione finanziaria deve avvenire nel rispetto di tre condizioni: 1) l’importo versato deve essere esclusivamente destinato alla copertura di costi relativi alle attività menzionate al paragrafo 1, lettera a) dell’art. 12 della direttiva autorizzazioni, ossia i soli costi amministrativi che saranno sostenuti per la gestione, il controllo e l’applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d’uso e degli obblighi specifici; 2) la totalità dei ricavi ottenuti a titolo di diritto amministrativo non deve superare i costi complessivi relativi a tali attività; 3) tale diritto deve essere imposto alle singole imprese in modo proporzionato, obiettivo e trasparente.

Successivamente, il TAR Lazio ha dichiarato improcedibile il ricorso avverso la diffida per sopravvenuto difetto di interesse (il contributo da pagare era stato modificato dall’AGCOM), mentre ha accolto il ricorso avverso la successiva delibera.

Nello specifico, il giudice amministrativo ha disapplicato le disposizioni nazionali poiché le ha ritenute in contrasto con la normativa europea; esse consentono, infatti, di definire un contributo il cui ammontare prescinde dai costi effettivamente sopportati dall’AGCOM nell’attività di regolazione, fino a finanziare le spese per il funzionamento di autorità indipendenti diverse da quella preposta al settore delle comunicazioni elettroniche.

L’art. 12 della direttiva autorizzazioni ha una natura retributiva: i diritti amministrativi da essa garantiti devono essere imposti solo per i servizi amministrativi svolti dalle autorità di regolamentazione nazionali a favore degli operatori di comunicazioni elettroniche segnatamente a titolo dell’autorizzazione generale o della concessione di un diritto d’uso delle frequenze radio o dei numeri e al fine di coprire i costi amministrativi effettivamente sostenuti per tali servizi.

L’AGCOM ha, invece, imposto agli operatori del mercato un contributo comprensivo di attività non strettamente di natura regolatoria; per tale ragione, il giudice amministrativo ha ritenuto che la base imponibile indicata dall’Autorità fosse erronea ed illegittima.

Infine, il contributo richiesto dall’AGCOM si palesava illegittimo anche perché privo delle ulteriori due condizioni fissate dal giudice europeo: superava i costi sostenuti per l’attività di regolazione e non era proporzionale. In relazione a quest’ultimo aspetto, il giudice amministrativo ha specificato che la mancata proporzionalità era dovuta, da una parte, al fatto che la determinazione del contributo non fosse stata ancorata ad un limite massimo parametrato all’entità dei costi amministrativi che potevano essere presi legittimamente in considerazione, dall’altra, al fatto che tale contributo fosse imposto soltanto a carico delle imprese operanti nel settore delle comunicazioni elettroniche sebbene servisse a finanziare anche le attività di altre autorità (L. n. 191/2009).

L’art. 12 della direttiva autorizzazioni (Direttiva europea 2002/20/CE) non impedisce agli Stati Membri di adottare normative interne che prevedano forme di autofinanziamento delle attività delle Autorità operanti nel settore delle comunicazioni purché nella determinazione dell’importo che le imprese sono tenute a versare per coprire i costi complessivamente sostenuti dall’Autorità nazionale di regolazione e non finanziati dallo Stato si tenga conto delle seguenti condizioni: 1) l’importo deve essere esclusivamente destinato alla copertura di costi relativi alle attività relative ai costi amministrativi per la gestione, il controllo e l’applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d’uso e degli obblighi 2) la totalità dei ricavi ottenuti a titolo di diritti amministrativi imposti alle imprese non deve superare i costi complessivi relativi alle attività di regolazione; 3) l’importo della contribuzione deve essere fissato in modo proporzionato, obiettivo e trasparente.

I diritti amministrativi di cui all’articolo 12 della direttiva autorizzazioni hanno carattere remunerativo, poiché, da un lato, possono essere imposti solo per i servizi amministrativi svolti dalle autorità di regolamentazione nazionali a favore degli operatori di comunicazioni elettroniche segnatamente a titolo dell’autorizzazione generale o della concessione di un diritto d’uso delle frequenze radio o dei numeri; dall’altro, devono coprire i costi amministrativi sostenuti per detti servizi.

Article 12 of the Authorization Directive (Directive 2002/20/EC) does not prohibit Member States from adopting national regulation on forms of self-financing of the activities of the Authorities  which operate in the communication sector. The fixed amount has to cover the  total costs of the national regulatory authority and it should consider the following conditions: 1) the amount has to cover only  costs relating to the activities referred to the administrative costs for managing and controlling and obligations ; 2) all of the income earned as administrative rights and imposed on the enterprises must not exceed the total costs related to the regulatory activities; 3) the amount has to be established in a proportionate, objective and transparent manner;

The administrative rights (article 12 of Directive 20/2002) have remunerative nature, because, on the one hand, they can only be imposed for administrative services performed by the national regulatory authorities in favor of the electronic communication operators as general authorization or rights of use for radio frequencies and numbers; on the other hand, they have to cover the administrative costs incurred for these services.

Sentenze citate: Sentenze della Corte di Giustizia: cause C-292/01 e C-293/01 (Albacom-Infostrada) del 18.9.2003; causa C 284/10 (Telefónica de España) del 21.7.2011; causa C-71/2012 del 27.6.2013;causa C-331/88 del 13.11.1990; cause riunite C-37/06 e C-58/06 del 13.11.1990.

Sintesi e massime a cura di Mariagrazia Massaro